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Obligation de rendre des comptes des organisations internationales

Crédit: A Fernandez

Obligation de rendre des comptes des organisations internationales

Les organisations internationales, transnationales et supranationales mobilisent les pays et les aident à respecter les normes internationales. Il est néanmoins difficile de leur faire rendre des comptes, en partie car elles sont redevables vis-à-vis de multiples parties prenantes. À titre d’exemple, les Nations Unies doivent rendre des comptes aux États membres, mais également aux citoyens en cas de violation de leurs droits par ces mêmes États membres.

LES ORGANISATIONS INTERNATIONALES CONTRIBUENT À LA DÉFINITION D’OBJECTIFS COMMUNS

Les organisations internationales doivent aider les États membres et les autres parties intéressées à définir des objectifs communs en matière d’éducation et à créer des dispositifs de mise en oeuvre. Elles doivent veiller à ce que les programmes et les accords relatifs à l’éducation reflètent la diversité des opinions et rendre des comptes à ce sujet. Pourtant, l’intégration des divers intérêts dans le Programme de développement durable à l’horizon 2030 s’est soldée par des objectifs complexes, des priorités incertaines et un suivi relativement anémique. L’expression « rendre des comptes » brille par son absence dans le document portant création des ODD.

En l’absence de description précise des responsabilités et des responsables, ni les pays ne respectant pas leurs engagements ni les organisations internationales ne sont contraints de rendre des comptes. Selon une évaluation des mécanismes de coordination de l’Éducation pour tous, les rôles des partenaires et des organismes ne sont pas correctement précisés et les mécanismes de reddition de comptes font défaut. La multiplicité des rôles et la divergence des priorités contribuent à une mauvaise définition des responsabilités : il est alors difficile d’obliger les acteurs à respecter leurs engagements. De plus, cette démarche exige des ressources alors que celles-ci sont parfois limitées.

Si l’obligation de rendre des comptes des organisations internationales dans l’élaboration des objectifs et la coordination de leur réussite est très diluée à l’échelle mondiale, il n’en va pas de même à l’échelle régionale. En Europe, le Cadre stratégique – Éducation et formation 2020 intègre l’éducation dans sa stratégie de croissance globale. L’Union européenne mise sur un maillage institutionnel très dense pour déléguer les tâches. La Commission européenne publie chaque année un rapport relatant l’avancée des pays par rapport aux cibles et aux critères établis. Elle publie également, en collaboration avec le Conseil européen, un rapport quinquennal sur les priorités et les défis communs qui seraient mieux abordés au moyen d’une coopération efficace. L’obligation de rendre des comptes des interventions coordonnées demeure toutefois fragmentée, en dépit de très bonnes capacités institutionnelles et organisationnelles.

La prise en compte des divers intérêts dans le Programme de développement durable à l’horizon 2030 s’est soldée par des objectifs complexes, des priorités incertaines et un suivi relativement anémique

LES ORGANISATIONS INTERNATIONALES DOIVENT FIXER LES NORMES DE MANIÈRE TRANSPARENTE

Les organisations internationales fixent des normes liées aux processus d’éducation formels visant à favoriser la coordination, le consensus et l’équité. Citons, par exemple, le cadre des indicateurs des ODD, dont l’élaboration a fait l’objet d’innombrables consultations, ou encore le processus de Bologne portant création de l’Espace européen de l’enseignement supérieur (EEES). Les 48 États parties à l’EEES utilisent un cadre européen des certifications harmonisé, ainsi qu’un système de crédits, des normes d’assurance qualité et des outils de mise en oeuvre communs, en vue de favoriser la mobilité. L’une des grandes réussites reconnues de l’EEES tient au fait que celui-ci offre un mécanisme de reddition de comptes sans exiger de mise en oeuvre nationale.

Les organisations internationales ont également entrepris de diffuser les normes relatives à l’éducation produites en dehors des processus formels (normes d’apprentissage, etc.). Le Programme international de suivi des acquis des élèves (PISA) de l’OCDE a recentré les politiques d’éducation sur les résultats. Il est cependant critiqué pour avoir influencé les systèmes dans les pays non membres de l’OCDE vis-à-vis desquels il n’est pas engagé.

LES DONATEURS DOIVENT RENDRE DES COMPTES CONCERNANT LES PROMESSES D’AIDE

Plusieurs organisations se chargent, entre autres missions, d’améliorer les systèmes éducatifs des pays pauvres, par le biais d’une aide financière ou technique. Les organismes donateurs s’engagent vis-à-vis des citoyens du pays donateur et des bénéficiaires de l’aide, mais ces responsabilités peuvent être incompatibles.

Les mécanismes de suivi des engagements des donateurs sont en nombre insuffisant. En 2015, seuls 6 des 28 États membres du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE ont versé 0,7 % de leur produit national brut à l’aide, conformément à leurs engagements. La responsabilité des organisations relative aux montants de l’aide est contrôlée par le biais de procédures formelles, telles que le mécanisme d’examen par les pairs de l’OCDE, et informelles, telles que les médias et les ONG.

Outre le volume, il importe également que l’aide soit distribuée de manière efficace. Le Partenariat mondial pour une coopération efficace au service du développement contrôle les activités des partenaires de développement. Son rapport de suivi publié en 2016 indique une amélioration modeste de la transparence des comptes rendus des donateurs. En revanche, la prévisibilité de l’aide a reculé sur la période 2010-2015 et les conditions de responsabilité mutuelle relatives au principe d’inclusion n’ont pas été respectées.

Les processus de suivi robustes n’ont pas contribué à augmenter le volume de l’aide ni à donner la priorité aux pays en ayant le plus besoin. Il est toutefois difficile d’estimer à combien se serait élevé le montant collectif en l’absence de ces mêmes processus.

Les donateurs multilatéraux fournissent environ les deux tiers de l’aide totale à l’éducation. Des ONG se sont inquiétées du fait que les décisions politiques touchant les citoyens sont prises en dehors du processus démocratique. La Banque mondiale est le premier prêteur mondial dans le domaine de l’éducation. Suite à la publication de l’examen des actionnaires de 2015 et à la réforme visant à améliorer la représentation des pays en développement, l’organisation escompte un pourcentage de vote de ces pays supérieur à 50 %.

La prévisibilité de l’aide a reculé sur la période 2010-2015 et les conditions de responsabilité mutuelle relatives au principe d’inclusion n’ont pas été respectées

L’aide axée sur les résultats n’affiche pas toujours une efficacité et une obligation redditionnelle optimales

La Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide au développement de 2005 vise à renforcer la reddition de comptes des pays donateurs et partenaires à l’égard des citoyens et des législateurs. Les États signataires se sont notamment engagés à pratiquer davantage la gestion axée sur les résultats. Celle-ci comprend le « paiement aux résultats », ce qui, en principe, accorde aux bénéficiaires une plus grande autonomie et marge de manoeuvre en dehors des processus. La mise en application n’est pas aussi simple.

Contrairement aux anciens modèles conditionnant l’aide à l’adoption de certaines politiques, les programmes axés sur les résultats se concentrent sur les résultats et les effets, et prennent des formes très diverses. Le Programme pour les résultats mis en oeuvre par la Banque mondiale conditionne directement les financements aux résultats obtenus. Un exemple à retenir dans le domaine de l’éducation est celui du programme Big Results Now in Education (Obtenir maintenant d’excellents résultats dans l’éducation) de la République-Unie de Tanzanie, qui intègre des indicateurs relatifs au taux d’encadrement et à l’amélioration des compétences de lecture.

Certains programmes collaborent avec des prestataires d’éducation privés. Le donateur finance le coût de la prestation de services par élève, voire, dans certains cas, divers paiements incitatifs. Plusieurs fonds mettent les organisations en concurrence pour obtenir des financements, dans l’optique de renforcer l’obligation de rendre des comptes des prestataires. Le Fonds de financement concurrentiel en faveur de l’éducation des filles du ministère britannique du Développement international est l’un des plus importants dans le domaine de l’éducation.

Peu d’évaluations des programmes axés sur les résultats ont été réalisées. Le Programme pour les résultats a fait l’objet d’une évaluation de processus et, contrairement aux attentes, la réussite s’est fait surtout sentir au niveau des institutions plutôt que des résultats. Concernant les évaluations d’impact, il a été difficile de repérer précisément les programmes à l’origine des changements constatés, en partie car la plupart des interventions visent plusieurs domaines de résultats. Par conséquent, il est moins facile de connaître avec certitude l’impact des financements assortis de conditions. Enfin, la mise à disposition des données et la publication des résultats exigent du temps. Les donateurs réalisent actuellement des investissements afin d’optimiser la masse des données.

Les données existantes soulèvent plusieurs interrogations. La superposition des incitations extérieures risque de diminuer la motivation intrinsèque des prestataires. Le niveau de l’aide étant incertain, les bénéficiaires assument également une part de risque, ce qui contredit quelque peu la logique du modèle. Le fait d’accorder aux bénéficiaires des programmes axés sur les résultats l’autonomie nécessaire pour innover devrait en améliorer l’efficacité. Mais c’est compter sans la réticence des prestataires à se départir de méthodes en lesquelles ils ont confiance, afin d’obtenir les résultats en contrepartie desquels ils accéderont aux paiements.

La mise au point d’indicateurs mesurables et vérifiables de manière rentable est particulièrement laborieuse. Ceux-ci doivent en outre s’aligner sur les objectifs à long terme. L’utilisation d’indicateurs inadaptés ne tenant pas compte de l’équité risque d’inciter indirectement les prestataires à cibler les bénéficiaires les plus accessibles.

En outre, les paiements aux résultats risquent de porter atteinte à l’appropriation nationale, cette méthode ayant été créée par les pays donateurs et n’étant, de ce fait, pas toujours en adéquation avec les systèmes des pays bénéficiaires. Les donateurs privilégient souvent les prestataires privés et n’investissent pas dans le renforcement des capacités du secteur public. Le fait de conditionner l’aide aux résultats menace également la prévisibilité des flux de financement. En effet, cette méthode est particulièrement efficace dans les systèmes d’éducation les moins prioritaires, c’est-à-dire ceux ayant des objectifs bien alignés sur un projet clairement défini, et pouvant se permettre de prendre des risques.

Les indicateurs utilisés dans le financement axé sur les résultats doivent s’aligner sur les objectifs à long terme et mettre l’équité au premier plan


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