LAS MUJERES ESTÁN INSUFICIENTEMENTE REPRESENTADAS A NIVEL SUPERIOR EN LAS NACIONES UNIDAS Y LOS ORGANISMOS DE AYUDA

Las mujeres están insuficientemente representadas en los niveles superiores de las organizaciones internacionales que conforman gran parte del diálogo mundial relativo a la educación. Las Naciones Unidas reconocen que la paridad de género dentro de la organización es un primer paso crucial para orientar al sistema con miras a obtener resultados en materia de igualdad de género en la educación (Naciones Unidas, 2017). Aun así, los esfuerzos realizados para alcanzar una representación equitativa en los cargos de dirección no han resultado suficientes, observándose una relación negativa entre el nivel de los puestos y la proporción de mujeres. El UNICEF ha dado algunos pasos a este respecto, requiriendo competencias de alto nivel acerca de las cuestiones de género y definiendo la meta de paridad en el personal directivo superior como uno de los cinco criterios de igualdad de género que se utilizan para evaluar a la organización (UNICEF, 2015). Un grupo de trabajo que examina el conjunto del sistema de las Naciones Unidas fijó el año 2026 para alcanzar la meta de la paridad a todos los niveles y en todo el sistema (Naciones Unidas, 2017).

En octubre de 2017, 16 de 21 directores de la OCDE eran hombres; 7 de 8 directores de organismos y entidades especiales eran igualmente hombres (OCDE, 2017c). El Banco Mundial no proporciona informaciones sobre la proporción de hombres y mujeres en su personal; su estrategia de género apunta hacia el exterior, abordando las desigualdades que puedan encontrarse en los proyectos que financia (Banco Mundial, 2015).

Con respecto a los organismos de ayuda bilateral, la representación de las mujeres en tres de los diez donantes principales era contrastada en 2015. En los Estados Unidos, la Agencia Estadounidense para el Desarrollo Internacional tiene un programa de incentivos para promover a las mujeres interesadas en las cuestiones de género, y el 44% de los puestos de alto nivel en el extranjero están ocupados por mujeres, que representan el 53% del personal total (USAID, 2016). En el Reino Unido, las mujeres ocupan solo el 43% de los cargos de funcionarios de alto nivel y representan el 55% del personal en su conjunto (DFID, 2016). En Australia, si bien las mujeres constituyen el 57% de todo el personal del Ministerio de Asuntos Exteriores y Comercio, solo el 34% de los directivos de alto nivel y el 27% de los jefes de misiones y representaciones son mujeres. El Ministerio ha identificado limitaciones internas de tipo cultural que quizá impidan a las mujeres postular a cargos superiores (DFAT, 2015).

LAS MUJERES ESTÁN AÚN MENOS REPRESENTADAS A NIVEL DE LIDERAZGO POLÍTICO NACIONAL

Las mujeres están poco representadas en todos los puestos de autoridad a nivel nacional. En octubre de 2017, en 11 de los 193 países miembros de las Naciones Unidas una mujer era jefa de Estado y en 12 de ellos una mujer era jefa de gobierno (ONU Mujeres, 2017). A nivel parlamentario, solo los países nórdicos se acercaban a una representación igual; las mujeres constituían el 41% de sus parlamentos de cámara única. En todas las demás regiones, menos de tres de cada diez parlamentarios eran mujeres: 28,5% en las Américas, 26% en Europa con exclusión de los países nórdicos, 24% en el África subsahariana, 19% en Asia, 18% en el Pacífico y 17,5% en los Estados árabes (Unión Interparlamentaria, 2017).

Más de 75 países han establecido políticas de cupos para asegurar más puestos de liderazgo a las mujeres (O’Brien y Rickne, 2016). Uganda fue uno de los primeros países que adoptó dichas políticas, estipulando en 1989 que el 18% de los escaños parlamentarios debía reservarse a las mujeres. Siguiendo dicho ejemplo, la Argentina estableció en 1991 que los partidos debían presentar un 30% de candidaturas de mujeres (Hughes et al., 2015).

Un estudio relativo a 149 países entre 1989 y 2008 puso de manifiesto que la adopción de sistemas de cupos se volvía más probable a medida que el movimiento internacional de las mujeres adquiría mayor fuerza (Hughes et al., 2015). A fines de 2015, casi la mitad de los países de América Latina y el Caribe había establecido cupos legislativos. Las encuestas efectuadas en 24 países de la región indicaban un apoyo general a los cupos. En El Salvador, el 53% de las personas estaba muy de acuerdo con que el Estado reserve lugares a las mujeres en las listas de candidaturas. Los ciudadanos de países con un historial de buen gobierno eran más propensos a apoyar los cupos (Barnes y Córdova, 2016).

Los porcentajes establecidos en los cupos varían según los países. En Níger la meta es del 10% de representación femenina en el parlamento, mientras que en Panamá es del 50% (Sojo et al., 2016). En Azerbaiyán, un decreto gubernamental del año 2000 estipuló que por lo menos uno de los Vicepresidentes del Ejecutivo en todas las regiones debe ser una mujer (Safikhanli, 2014). México pasó de una meta del 30% de representación femenina en las listas de candidaturas en 2002 al 40% en 2014 (Sojo et al., 2016).

Los cupos incrementan el número de mujeres elegidas en un país y mejoran el nivel de cualificación de los representantes electos. Entre 1970 y 2006, en 103 países, la proporción de mujeres legisladoras en los países que habían adoptado cupos fue superior en cinco puntos porcentuales a la de los países que no lo habían hecho (Chen, 2010). Tras la aplicación en 1993 de un cupo del 50% de mujeres entre los candidatos locales del partido socialdemócrata sueco, la proporción de mujeres electas aumentó en un 10% (O’Brien y Rickne, 2016). En Italia, los cupos municipales acrecentaron el número de mujeres elegidas, y además, estas tenían un nivel educativo superior al de sus homólogos masculinos (Baltrunaite et al., 2016). Se encontraron también candidatas mejor cualificadas en Uganda (O’Brien, 2012).

Países como Pakistán y Samoa, en los cuales las mujeres están muy escasamente representadas en cargos de autoridad, obtuvieron mejoras marginales tras la adopción de cupos mínimos. En la provincia del Punjab (Pakistán), la proporción de mujeres pasó del 5% al 15% en 2016/17 (Agha, 2016). En 2013, la legislatura de Samoa aprobó una ley que estipulaba que el 10% de los escaños parlamentarios debían estar ocupados por mujeres. Sin embargo, como los parlamentarios deben ostentar un título de liderazgo (matai) en su población, y solo el 11% de los titulares de este liderazgo son mujeres, es preciso tomar más medidas para ampliar el acceso femenino (Defensoría del Pueblo e INDH, Samoa, 2015).

El cumplimiento efectivo de los cupos establecidos puede influir en el éxito del sistema. Un análisis relativo a 63 países con cupos legislativos concluyó que en los países dotados de mecanismos más sólidos para hacer cumplir el dispositivo, el porcentaje de mujeres electas en las asambleas legislativas era superior y se aproximaba más a las metas fijadas. En Iraq, si no se alcanza la meta del 25% de los escaños, se selecciona a las mujeres no elegidas que tienen el mayor número de votos. En Guyana, una comisión electoral independiente verifica el cumplimiento de los cupos en las listas de candidaturas (Sojo et al., 2016).

Las mujeres dirigentes que ocupan puestos locales de autoridad pueden ejercer una influencia positiva sobre el bienestar de la comunidad. En la India, el aumento del número de mujeres en puestos de dirigencia política condujo a hacer un mayor hincapié en los programas de vacunación y de educación de las niñas (Beaman et al., 2007). Los beneficios parecen concentrarse, sin embargo, en las zonas urbanas.

El aumento de la representación política femenina en 10 puntos porcentuales incrementa en 6 puntos porcentuales la probabilidad de que una persona curse la educación primaria en las zonas urbanas (Clots-Figueras, 2012). En Brasil, se considera que las mujeres alcaldesas obtienen mejores resultados en materia de salud prenatal y están asociadas a menos casos de corrupción que sus homólogos masculinos. En municipalidades donde un hombre ganó las elecciones contra una mujer por un margen estrecho, el porcentaje de mujeres embarazadas que no van a ninguna consulta prenatal aumenta en un 1,6%, y el número de mujeres que tienen un parto normal disminuye en un 1,2% (Brollo yTroiano, 2016). El grado de poder discrecional de que gozan las autoridades puede influir en la capacidad de las mujeres dirigentes para hacer avanzar la igualdad de género. En 239 ciudades de los Estados Unidos, las mujeres alcaldesas asignan el 3% de los fondos de subsidios a cuestiones femeninas si sus facultades son restringidas, mientras que dicho porcentaje puede ascender al 9% si sus potestades son amplias (Smith, 2014).

UNA FUERTE BARRERA IMPIDE A LAS MUJERES ACCEDER A PUESTOS DE DIRECCIÓN EN EL ÁMBITO ESCOLAR Y UNIVERSITARIO

La feminización del personal docente en la mayoría de los países es un fenómeno bien conocido; en cambio, se presta menos atención al desequilibrio persistente que impera, a favor de los hombres, en los puestos de dirección de la enseñanza y otros cargos directivos conexos. Este desequilibrio tiene un contexto: la mayoría de los funcionarios públicos son a menudo mujeres, pero tienden a concentrarse en puestos de nivel inferior. En los países de la OCDE, las mujeres representan el 57% del personal estatal, lo que comprendía en 2010 un 65% de puestos de secretaría, 35% de mandos intermedios y 27% de altos directivos (OCDE y EUPAN, 2015).

Las mujeres que ocupan cargos de dirección en el sector educativo constituyen modelos que pueden incitar a las alumnas a proseguir sus estudios (Kagoda, 2011), lo cual reviste particular importancia en países donde las niñas no superan los bajos niveles educativos (Mulkeen et al., 2007). En Malawi, los maestros de las escuelas primarias consideran que la falta de modelos femeninos es una de las cuatro razones principales de los malos resultados escolares de las niñas, más importante que los matrimonios y embarazos precoces (Mzuza et al., 2014). El personal femenino también puede tranquilizar a los padres acerca del carácter seguro y acogedor del entorno escolar, como se pone de manifiesto en Guinea y Sierra Leona (UNGEI, 2017).

La mayoría de los países no acopia ni publica periódicamente datos relativos al género en la dirección del sector educativo. Cuando lo hacen, a menudo los datos no se publican o resulta necesario cotejar datos de diversas fuentes. Cuando se dispone de datos de fuentes nacionales, por lo general no son comparables entre distintos países: las definiciones y los títulos difieren, así como los niveles educativos para los cuales se acopian o publican datos. En los casos en que se ha procurado presentar informes transnacionales, se prefiere presentar los datos separadamente por país.

Las encuestas escolares transnacionales dirigidas a los directores de escuelas, como PISA y TIMMS, no preguntan por el sexo de los encuestados. La encuesta internacional sobre profesores, enseñanza y aprendizaje (TALIS), que se dirige principalmente a los docentes del primer ciclo de secundaria, es una de las pocas fuentes que preguntan si la persona que ocupa el cargo de director es hombre o mujer. La estimación de TALIS se basa en una muestra y no en un censo de las escuelas, pero coincide en líneas generales con los datos administrativos de Eurostat acerca del personal de dirección escolar en la Unión Europea y los países del Área Económica Europea. Eurostat incluye a los directores, vicedirectores y otros miembros del personal directivo con responsabilidades análogas, pero excluye al personal de apoyo administrativo.

Los datos muestran que las desigualdades de género en los puestos directivos de las escuelas persisten asimismo en los países de la OCDE. En la mayoría de los países, hay más directores que docentes de sexo masculino. La media de los países de la OCDE indica que el 68% de los docentes del primer ciclo de enseñanza secundaria son mujeres, pero estas constituyen solo el 45% de los directores (Van Damme, 2017). En algunos países, la representación femenina es particularmente baja: el 39% de los docentes del primer ciclo de secundaria en Japón eran mujeres, pero a nivel de directores el porcentaje se reduce al 6%. En la República de Corea, los porcentajes eran respectivamente del 68% y el 13% (Gráfico 9).

Cuando se dispone de datos para diferentes niveles, se observa que el porcentaje de mujeres en puestos de dirección disminuye en los más altos. Por ejemplo, en Austria el 79% de los directores de escuelas primarias eran mujeres, en comparación con el 32% en el primer ciclo de la enseñanza secundaria. En Suecia, los porcentajes eran del 73% en primaria y el 45% en el segundo ciclo de secundaria (Comisión Europea/ EACEA/Eurydice, 2013). En Rwanda, las mujeres constituían el 30% de los directores de primaria y el 19% de los de secundaria (USAID, 2014).

Sin embargo, la proporción de directoras de escuela está aumentando. Por ejemplo, en los Estados Unidos, el porcentaje de directoras de escuelas públicas pasó del 35% en 1993-1994 al 52% en 2011-2012 (NCES, Estados Unidos, 2016). Como los directores suelen contratarse dentro del personal docente y la experiencia incrementa la posibilidad de nombramiento, es probable que el porcentaje global de mujeres en la dirección de las escuelas siga creciendo.

Una cantidad aún menor de mujeres ejerce funciones de dirección en la enseñanza superior. En 2009, solo el 13% de las instituciones de nivel terciario de 27 países de la Unión Europea estaban dirigidas por mujeres (Morley, 2014). Una encuesta en los países del Commonwealth mostró que, en 2006, las mujeres eran directoras ejecutivas en el 9% de 107 instituciones de enseñanza superior de la India, y solo en el 1% de 81 instituciones de nivel terciario en los países del África subsahariana de habla inglesa. La representación femenina aumenta si se baja de nivel de dirección: en la India el 20% de los decanos y el 23% de jefes o directores de departamento eran mujeres; en los países del África subsahariana de habla inglesa, los porcentajes eran del 13% y el 18% respectivamente (Singh, 2008).

En Europa, el 18% de los profesores universitarios son mujeres (Vernos, 2013); el porcentaje es del 26% en la India (Morely y Crossouard, 2014) y del 27% en Australia (Universidades de Australia, 2017). En los Países Bajos, se asignó una partida adicional de 5 millones de euros en 2017 para reducir las disparidades contratando a 100 profesoras más (OCDE, 2017b). En la Universidad Makerere de Uganda, si bien la proporción de mujeres ayudantes de cátedra pasó del 19% en 1996 al 33% en 2008, el porcentaje de profesoras y profesoras adjuntas pasó del 4% a no más del 12% (Kagoda, 2011).

LA PARTICIPACIÓN FEMENINA EN LOS CONSEJOS DE GESTIÓN DE LAS ESCUELAS ES TAMBIÉN LIMITADA

Un comité o consejo de gestión escolar realiza múltiples tareas. Además de seguir el desempeño de los maestros y alumnos, puede tomar ciertas decisiones en materia de personal docente, planes de estudios y otros asuntos (Barrera-Osorio et al., 2009; Bruns et al., 2011; Demas y Arcia, 2015). La participación en dichos órganos mejora el acceso de las mujeres a la información y contribuye a su empoderamiento (Masue y Askvik, 2017). En la India, el acceso de una proporción mayor de mujeres a cargos de dirección redundó en una mejora en los resultados de las evaluaciones de las niñas (Beaman et al., 2012).

Sin embargo, las mujeres están habitualmente poco representadas en dichos comités de gestión y, cuando forman parte de ellos, se les confían a menudo funciones relacionadas con el bienestar o los asuntos sociales y no aquellas vinculadas con decisiones financieras o de tipo ejecutivo. Además, aun cuando son miembros de estos comités, las mujeres no siempre se sienten capaces de participar plenamente en los debates o pueden ser renuentes a ello.

En Guatemala, la participación de las mujeres se ve limitada por una cultura machista, en la cual se considera que el papel principal de la mujer es cuidar a los niños y ocuparse de la familia. En un estudio que abarcaba cuatro escuelas comunitarias, ninguna mujer participaba en el comité de gestión escolar (Gershberg et al., 2009). Un programa de mejora escolar a gran escala que se inició en seis estados nigerianos en 2009 incluía intervenciones destinadas a acrecentar la participación de la comunidad en la gestión escolar. La participación femenina en dichos comités mejoró pero siguió siendo baja. Solo el 30% de las escuelas alcanzaron la meta de participación de una mujer en dos reuniones por lo menos; el porcentaje iba del 11% en el estado de Jigawa al 72% en el estado de Lagos (Daga, 2016).

Se han utilizado cupos para estimular una mayor presencia femenina en la gestión escolar. En la India, se supone que la mitad de los miembros de los consejos de gestión escolar en las escuelas estatales sean mujeres; en Bangladesh, el cupo es tres de diez. Se han establecido igualmente cupos en la República Unida de Tanzania. Sin embargo, persiste el predominio masculino en la membresía y en la toma de decisiones (Masue, 2014).