LOS PAÍSES HAN ASUMIDO UN FUERTE COMPROMISO POLÍTICO PARA LOGRAR LA IGUALDAD DE GÉNERO EN LA EDUCACIÓN

La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible compromete a los países a la consecución de la igualdad de género en los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Cada uno de los objetivos pone en primer plano la igualdad de género en la educación, incluido el ODS 4, que apunta a garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad, y el ODS 5, cuyo objetivo es lograr la igualdad entre los géneros y empoderar a todas las mujeres y las niñas. Las metas del ODS 5 incluyen la eliminación de todas las formas de discriminación, violencia de género y matrimonio infantil, acrecentar la participación de las mujeres en todos los niveles de decisión y brindar acceso universal a los servicios de salud sexual y reproductiva (CESR, 2017).

El Marco de Acción Educación 2030, hoja de ruta de la comunidad internacional para alcanzar el ODS 4, reconoce que la igualdad de género es esencial para que el derecho a la educación se extienda a todos. El marco dice que los gobiernos deben poner en práctica políticas, planes y entornos de aprendizaje que tengan en cuenta las cuestiones de género. Ello incluye la eliminación de la discriminación y la violencia de género y el suministro de formación y apoyo a los docentes para impartir una educación equitativa en cuanto al género. En todo el ODS 4 se pone de relieve la igualdad de género al utilizar indicadores desglosados por sexo. Además, la meta 4.5 llama a eliminar las disparidades de género en la educación; la meta 4.7 incluye la educación para la igualdad de género como un componente necesario de la educación para el desarrollo sostenible y la ciudadanía mundial; y el medio de implementación 4.a sigue el establecimiento de entornos de aprendizaje seguros y sensibles a las cuestiones de género.

Sin embargo, la Agenda 2030 no es jurídicamente vinculante. Además, aunque originalmente se hizo hincapié en la rendición de cuentas al redactar los objetivos, más tarde se sustituyó por un dispositivo de seguimiento y examen más débil, que se basa principalmente en exámenes nacionales de carácter voluntario, con poco espacio para la sociedad civil y poco reconocimiento de la importancia de un seguimiento externo. Por ejemplo, de 22 exámenes nacionales voluntarios realizados en 2016, solo cuatro fueron presentados por una delegación de composición diversificada con inclusión de representantes de sindicatos, organizaciones de la sociedad civil y sector privado, además de los agentes gubernamentales (Finlandia, Alemania, Noruega y Suiza) (CESR, 2017).

LOS PAÍSES TAMBIÉN SE HAN COMPROMETIDO JURÍDICAMENTE A LOGRAR LA IGUALDAD DE GÉNERO EN LA EDUCACIÓN

Las obligaciones jurídicas de los Estados en materia de educación se derivan de tratados internacionales jurídicamente vinculantes que establecen las obligaciones de los gobiernos de respetar, proteger y cumplir el derecho a la educación. Para respetar el derecho a la educación, el Estado no debe interferir con el ejercicio de dicho derecho por los ciudadanos. Para protegerlo, el Estado debe garantizar que los terceros no impidan la igualdad de acceso y el disfrute del derecho a la educación. Para velar por su cumplimiento, el estado debe adoptar medidas legislativas, administrativas, presupuestarias, judiciales y de otra índole para su pleno ejercicio. Todos los países han ratificado al menos un tratado de este tipo.

Tres tratados mundiales son particularmente pertinentes para la igualdad de género en la educación. El primero, la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW, 1979), es el tratado más específico y sustantivo con respecto al contenido normativo y las obligaciones jurídicas de los Estados en materia de igualdad de género en la educación. El artículo 1 define la discriminación contra la mujer. Los artículos 2 y 3 enumeran medidas que los Estados deberían tomar para eliminar la discriminación. El artículo 5 requiere que los Estados eliminen todos los estereotipos de género, prejuicios y prácticas discriminatorias. El artículo 7 insta a los Estados a elaborar y aplicar políticas y leyes teniendo en cuenta la igualdad de género. El artículo 10 enumera las obligaciones de los Estados y establece normas aceptables, entre las que se cuentan la igualdad de acceso a la educación y la calidad de esta, la reducción de las tasas de abandono femenino de los estudios, programas para las jóvenes y mujeres que hayan abandonado sus estudios prematuramente, y acceso a material informativo sobre la salud y el bienestar de la familia. El artículo 16 prohíbe el matrimonio infantil. Pese a que 189 Estados han ratificado la Convención, muchos Estados han formulado reservas, lo que debilita su compromiso para con el tratado (Recuadro 2).

En segundo lugar, la Convención relativa a la Lucha contra las Discriminaciones en la Esfera de la Enseñanza (CADE), único instrumento específico en el campo de la educación, es el tratado más completo relativo a la discriminación en la educación. Esta Convención prohíbe la discriminación en todas sus formas, incluyendo la relacionada con el género, y aborda la discriminación tanto en el acceso como en la calidad de la educación. El artículo 2 permite que existan instituciones educativas separadas por sexo siempre que tengan la misma calidad, proporcionen contenidos equivalentes y cumplan con las mismas normas que las instituciones abiertas a ambos sexos (Iniciativa por el Derecho a la Educación, 2018).

Por último, los artículos 13 y 14 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) se consideran a menudo como la base del derecho jurídico a la educación. Al examinar de forma detallada la garantía de educación para todos sin discriminación que establece el artículo 13, el Comité del Pacto ha definido los procedimientos estatales necesarios para proporcionar reparación en caso de discriminación; todos ellos requieren un estricto seguimiento y datos desglosados para identificar los patrones de discriminación (Iniciativa por el Derecho a la Educación, 2018).

El nivel de compromiso jurídico de los países en pro de la igualdad de género en la educación se puede medir utilizando el grado de ratificación de los tres tratados como un indicador indirecto. Los países menos comprometidos son aquellos que no han ratificado ninguno de los tres tratados, CEDAW, CADE y PIDESC; los más comprometidos son los que han ratificado la CEDAW sin reservas y también la CADE y el PIDESC (Gráfico 14).

En total, 189 Estados, es decir el 96% de los miembros de las Naciones Unidas, han ratificado la CEDAW, aunque 27 de ellos han formulado reservas que pueden afectar la igualdad de género en la educación. En total, según esta clasificación, el 44% de los Estados está totalmente comprometido, y el 29% se encuentra en el segundo nivel, lo que significa que han ratificado la CADE o el PIDESC además del pleno compromiso con la CEDAW. Siete Estados no han ratificado la CEDAW y entran en la última categoría: son los pequeños Estados insulares en desarrollo de Niue, Palau y Tonga, la República Islámica del Irán, Somalia, Sudán y los Estados Unidos de Norteamérica.

Los Estados Unidos se encuentran a menudo ausentes de los tratados internacionales; en particular, es el único país que no ha ratificado la Convención sobre los Derechos del Niño. No ha ratificado la CEDAW, ni la CADE, ni el PIDESC, y su constitución no garantiza el derecho a la educación, de tal modo que los ciudadanos estadounidenses carecen de un recurso importante en caso de violación de tal derecho.

La clasificación en un nivel alto en esta medición indirecta no garantiza la consecución de la gualdad de género en la educación. Afganistán, por ejemplo, ha ratificado los tres tratados, pero presenta uno de los niveles más altos de desigualdad de género en materia educativa. En la República Unida de Tanzania, el Presidente John Magufuli declaró en 2017 que, mientras él esté en el poder, “no se permitirá a ninguna estudiante embarazada volver a la escuela” (Iniciativa por el Derecho a la Educación, 2017). Los países que ostentan altos niveles de compromiso en cuanto a ratificación de los tratados no siempre reflejan dicho compromiso en los planes del sector educativo. Los planes de Burkina Faso y Zimbabwe, por ejemplo, desglosan los datos por sexo, mientras que los de Nicaragua y Uzbekistán no incluyen elementos específicos de género (Alianza Mundial para la Educación, 2017).

SE PUEDE RECURRIR A DIVERSOS CANALES CUANDO SE VIOLA EL DERECHO A LA IGUALDAD DE GÉNERO EN LA EDUCACIÓN

Aun cuando los Estados aceptan formalmente la responsabilidad de garantizar el derecho a la igualdad de género en la educación, persisten las prácticas discriminatorias basadas en el género. Los ciudadanos y las organizaciones no gubernamentales pueden hacer uso de diversas vías, formales e informales, para hacer oír su voz y pedir cuentas al gobierno. A nivel formal, hay canales vinculados con órganos creados en virtud de tratados de derechos humanos, parlamentos e instituciones independientes. Los canales informales incluyen grandes movimientos sociales que abordan los problemas de los derechos de las mujeres

Los mecanismos internacionales oficiales obligan a los gobiernos a dar cuenta de las violaciones

Según el tratado concernido, los gobiernos pueden ser llamados a rendir cuentas de tres maneras, que pueden aplicarse conjunta o separadamente. En primer lugar, las partes autorizadas pueden presentar quejas directamente ante el comité de supervisión del tratado. En segundo lugar, el tratado puede requerir que los países informen al comité sobre su avance en el cumplimiento de los compromisos del tratado. En tercer lugar, durante un proceso de examen por países, terceras partes pueden facilitar informes para suministrar más información al comité.

La modalidad principal para pedir cuentas a los gobiernos acerca de sus compromisos en materia de derecho a la educación es la presentación de quejas, comunicaciones, peticiones o reclamos por cualquier persona que considere que sus derechos humanos han sido violados por el Estado. Los comités que supervisan la CEDAW, el PIDESC y la CADE cuentan con mecanismos de presentación de denuncias y los demandantes no necesitan un abogado para presentar sus preocupaciones (Cuadro 8).

El Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer supervisa la aplicación de la CEDAW, y es por lo tanto el organismo de tratados de Naciones Unidas que tiene mayores probabilidades de recibir una queja relativa a la desigualdad de género en la educación. Cabe señalar que los órganos de tratados de la Naciones Unidas se han ocupado de un pequeño número de denuncias o comunicaciones relativas al derecho a la educación, pero hasta el presente ningún órgano de este tipo ha emitido un dictamen sobre casos específicos de discriminación de género en la educación. Sin embargo, el Comité ha tomado decisiones relacionadas con la igualdad de género en la educación. Al examinar una comunicación que alegaba la violación de varias disposiciones de la CEDAW por un decreto encaminado a regular el acceso a la anticoncepción en Manila, el Comité realizó una investigación y concluyó que el decreto violaba el derecho a la salud (Artículo 12) y el derecho de acceso a la información sobre la salud reproductiva (Artículo 10 h)). Esta última conclusión condujo al Comité a recomendar que el gobierno filipino integrase en los currículos escolares materiales educativos, adecuados a la edad, sobre la salud reproductiva y sexual (Iniciativa por el Derecho a la Educación, 2017).

Los países deben informar periódicamente sobre las medidas que han tomado para cumplir con sus obligaciones. Durante el último ciclo de presentación de informes a la CADE, finalizado en 2013, 40 de los 59 países comunicaron cambios relevantes en sus políticas. En Australia, la Ley de enmienda a la legislación sobre la discriminación por motivos de sexo y edad protege jurídicamente a los y las estudiantes de cualquier edad contra el acoso sexual, inclusive si se realiza mediante tecnologías modernas como mensajes de texto o redes sociales. En Bahrein, se abrieron guarderías en centros de educación permanente para brindar un espacio de cuidado de los niños mientras los padres continúan su educación. En Bangladesh, el Programa de Estipendio Femenino se extendió al segundo ciclo de secundaria, permitiendo así que 3,9 millones de estudiantes reciban un estipendio para prolongar su educación. En el marco de su Plan Nacional para la Equidad, Etiopía adoptó medidas de discriminación positiva en puntos clave de la transición educativa, e instauró un apoyo de tutoría para las estudiantes cuando ingresan a la educación superior. El proyecto del Día de la niña – Día del Niño en Luxemburgo apuntaba a contrarrestar los estereotipos de género alentando a los alumnos a explorar ocupaciones relacionadas con el sexo opuesto (UNESCO, 2014).

En los exámenes por países, las entidades no gubernamentales tienen la posibilidad de presentar documentos sobre el estado de los derechos concernidos en el país. Los informes de las ONG se conocen como informes paralelos y hacen oír las voces locales en el ámbito internacional. En 2016, en respuesta a dicho informe, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que supervisa el PIDESC, recomendó que el gobierno de la República Dominicana incorporase en los planes de estudios “lecciones abarcativas y apropiadas para la edad sobre derechos humanos, igualdad de género y salud sexual y reproductiva”, y garantizase el acceso de los niños de ascendencia haitiana, incluidos aquellos que careciesen de un certificado de nacimiento o un documento de identidad (Comité del PIDESC, 2016; CLADEM / Colectiva Mujer y Salud, 2016).

El Consejo de Derechos Humanos está compuesto por 47 Estados Miembros de las Naciones Unidas elegidos por la Asamblea General. No está vinculado a un tratado, pero trata cuestiones y situaciones relacionadas con los derechos humanos y efectúa un seguimiento de los Estados mediante el mecanismo de Examen Periódico Universal, con arreglo al cual se examina cada 4,5 años el desempeño de cada uno de los Estados Miembros de las Naciones Unidas en materia de derechos humanos. Durante dicho Examen Periódico Universal, los Estados indican qué medidas han tomado para cumplir con sus obligaciones en el campo de los derechos humanos, y los otros Estados tienen la posibilidad de criticar, elogiar o hacer preguntas acerca de la actuación del Estado examinado. Se presenta un promedio de 3400 quejas cada año (Iniciativa por el Derecho a la Educación, 2018). En 2015 y 2016, se aceptaron 49 de las 51 recomendaciones relativas al derecho de las niñas a la educación (Consejo de Derechos Humanos, 2017). Así Portugal, por ejemplo, recomendó en 2014 que Bhután adoptase “nuevas medidas para corregir el descenso en la escolarización de las niñas”, lo que Bhután aceptó hacer (Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, 2014).

Los múltiples canales que ofrecen los tratados internacionales no se utilizan suficientemente para que los países rindan cuentas acerca de la igualdad de género en la educación. Si bien la ausencia de autoridades encargadas de hacer cumplir las disposiciones puede menoscabar el nivel de información nacional acerca de la consecución de los objetivos de los tratados, la presión normativa en pro del cumplimiento de los compromisos ha causado avances en algunos países. Los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil podrían utilizar mejor estas posibilidades para plantear cuestiones de discriminación y segregación, ya que las recomendaciones de los comités, cuando se combinan con el escrutinio público, pueden impulsar a los gobiernos a tomar medidas.

Los mecanismos oficiales nacionales también hacen que los gobiernos rindan cuentas

Las instituciones independientes y los organismos gubernamentales ofrecen otras vías posibles para que los ciudadanos den a conocer sus quejas. Las instituciones nacionales de derechos humanos (INDH), incluyendo las oficinas de defensoría del pueblo, están encargadas de informar sobre las denuncias que involucran violaciones de los derechos humanos por el gobierno y recomendar medidas correctivas. En 2010, 118 países tenían oficinas de defensoría del pueblo (Finkel, 2012).

La Alianza Global de Instituciones Nacionales de Derechos Humanos ha alentado a sus miembros a priorizar la igualdad de género en su trabajo (CESR, 2017). Se han tomado medidas para integrar los objetivos de igualdad de género en las INDH de varios países; en Australia, se ha nombrado un comisionado especial para la discriminación sexual, y en la India se ha establecido una comisión especializada para las mujeres (CESR, 2017). Por otra parte, Bhután cuenta con una Comisión Nacional de Mujeres y Niños, Etiopía y Turquía tienen un defensor dedicado a mujeres y niños, y Sierra Leona tiene una unidad de derechos de las mujeres y los niños en su Comisión de Derechos Humanos (CRIN, 2017).

En Finlandia, el Defensor del Pueblo para la Igualdad supervisa el cumplimiento de la Ley de Igualdad entre Mujeres y Hombres. La Defensoría recoge indagaciones y quejas acerca de cuestiones de género en el empleo, la educación, la vivienda, la protección social, la salud, y los bienes y servicios. En 2015, se realizaron 644 consultas al Defensor, con 369 expedientes abiertos y procesados durante el año (Equinet, 2017). La oficina del Comisionado para los Derechos Humanos (Defensor del Pueblo) en Azerbaiyán ha sensibilizado organizando eventos sobre el derecho a la educación en el marco del Plan de Acción Nacional para prevenir la violencia de género. Gracias a los esfuerzos del Defensor, se creó un curso de introducción a cuestiones de género, el cual se incorporó en los programas de la Facultad de Derecho de la Universidad Estatal de Bakú (Safikhanli, 2014).

Las auditorías de género por instituciones de auditoría independientes también pueden ejercer presión sobre el gobierno. En el estado de Victoria, Australia, el informe del Auditor General llamó la atención sobre la gran brecha de género que favorece a las niñas en lo tocante a la lectura, y demostró que los resultados de escritura de los niños están empeorando a un ritmo mucho más rápido que los de las niñas (Rowe, 2017). Las conclusiones del informe del Auditor General de Canadá en 2015 condujeron a la elaboración de un plan de acción para los años 2016-2020, desarrollado en colaboración con la Oficina de la Mujer de Canadá, la Oficina del Consejo Privado y la Secretaría del Consejo del Tesoro, con miras a cerrar las brechas de género (OCDE, 2017b).

En la República Democrática Popular Lao, el Ministerio de Educación y Deportes encargó una auditoría de género a Plan International a los efectos de la evaluación intermedia del plan para el sector educativo 2011-2015. El informe destacó las contradicciones entre el plan y otros documentos. Si bien el plan incluye datos desglosados por sexo, la falta de datos por ubicación o grupo étnico limita su utilidad para identificar disparidades. La auditoría también señaló la ausencia de mujeres en puestos de decisión, a pesar de que las políticas nacionales hacen hincapié en la necesidad de su inclusión (Edwards y Girgis, 2015).

La acción social informal y el activismo mantienen la presión en pro de la igualdad de género

Los sistemas de responsabilidad social, entre los que se incluyen los movimientos sociales sostenidos, proporcionan una vía informal para hacer oír las quejas de los ciudadanos. Las organizaciones de mujeres activistas han desempeñado un papel importante en muchos países al exigir cuentas al gobierno por la consecución de sus compromisos (Cornwall y Edwards, 2015; Sen y Mukherjee, 2014; Weldon y Htun, 2013). Un análisis de las políticas relativas a la violencia contra las mujeres entre 1975 y 2005, en 70 países, reveló que, incluso después del control en función del nivel de ingresos de un país, la presencia de un movimiento feminista nacional fuerte y autónomo desempeña un papel clave en la evolución de las políticas (Weldon y Htun, 2013).

Con frecuencia, las campañas en pro de los derechos de las mujeres son organizadas por organizaciones no gubernamentales (ONG), a veces en asociación con el gobierno. La Plataforma de Coordinación de ONG educativas de Rwanda (RENCP), por ejemplo, es una coalición de más de 70 organizaciones locales e internacionales. Los miembros deben hacer aportaciones a uno de los cinco grupos de trabajo de la Plataforma, cuyos objetivos son acordes con las prioridades gubernamentales. Con el apoyo del Ministerio de Educación, un grupo de trabajo se centra en la educación de las niñas (Williams, 2015). En Bangladesh, las ONG no están oficialmente asociadas a la formulación de políticas gubernamentales, pero contribuyen a concienciar sobre cuestiones de género, por ejemplo a través de informes de investigación y programas de microcrédito, y alientan a las mujeres a aprovechar los cupos de género y ocupar puestos en los gobiernos locales (Panday y Feldman, 2015). Con el apoyo de dirigentes locales y religiosos que están convencidos de la importancia de la educación de las niñas, se han observado cambios en las actitudes de comunidades de Afganistán, Nepal y Pakistán (UNGEI, 2017).

Los avances también pueden ser fomentados por ONG internacionales dedicadas a cuestiones de género, como la Campaña por la Educación Femenina, la Alianza MenEngage y Women Deliver, o por campañas mundiales, como #Determined del Global Fund for Women o “Por un planeta 50-50 en 2030: Demos el paso por la igualdad de género”, de ONU Mujeres. La campaña #HeForShe lanzada por ONU Mujeres en 2014 apunta a involucrar a los hombres para que éstos se conviertan en agentes del cambio y ayuden a lograr la igualdad de género. En el marco de esta campaña, el proyecto Impacto 10x10x10 alentó a diez líderes gubernamentales, empresariales y universitarios a asumir compromisos públicos de igualdad de género. Por ejemplo, los diez campeones de educación superior se comprometieron a aplicar currículos con perspectiva de género y a desarrollar programas para responder al problema de la violencia de género en sus universidades (HeForShe, 2018).

Las redes sociales se utilizan cada vez más para llamar la atención sobre cuestiones de género, pedir cuentas a organizaciones e individuos y hacer oír la voz de las personas independientemente de la posición que ocupan. El activismo “hashtag” puede ayudar a hacer conocer preocupaciones locales a nivel global. La campaña #BringBackOurGirls señaló a la atención mundial el secuestro de más de 250 niñas de secundaria en el estado de Borno, Nigeria, en 2014 (Chittal, 2015).