LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES AYUDAN A FIJAR OBJETIVOS COMUNES

Las organizaciones internacionales deberían ayudar a los países miembros y otras partes interesadas a elaborar objetivos comunes de educación y a establecer mecanismos de ejecución. Deberían asumir la responsabilidad de que distintas opiniones se reflejen en las agendas y acuerdos de educación. Sin embargo, para tomar el ejemplo de la agenda para el desarrollo sostenible, conciliar los diversos intereses ha significado fijarse objetivos engorrosos, establecer prioridades poco claras y efectuar un seguimiento relativamente deficiente. La “rendición de cuentas” está notoriamente ausente en el documento fundacional de los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

A falta de una descripción precisa de quién es responsable de qué, hay una vacuidad en materia de rendición de cuentas, no solo para los países que no cumplen sus compromisos, sino también para las organizaciones internacionales. Una evaluación de los mecanismos de coordinación de la Educación para Todos llegó a la conclusión de que las funciones respectivas de los asociados y los organismos no eran claras y que faltaban mecanismos de rendición de cuentas. La multiplicidad de papeles y de programas contrapuestos da por resultado una situación en la que las responsabilidades mal definidas dificultan la rendición de cuentas de cualquiera de las partes interesadas. Además, responsabilizar a las organizaciones exige también recursos que pueden ser escasos.

Si bien la responsabilidad de las organizaciones internacionales por fijar objetivos y facilitar su consecución se diluye considerablemente a nivel mundial, la situación puede ser diferente en el plano regional. En Europa, el marco estratégico para la cooperación europea en el ámbito de la educación y la formación (ET 2020) aborda la educación como parte de su estrategia general de crecimiento. La Unión Europea utiliza sus densas estructuras institucionales para delegar tareas. La Comisión Europea elabora un informe anual sobre el seguimiento de los progresos de los países con respecto a las metas y los objetivos de referencia y, junto con el Consejo Europeo, presenta cada cinco años un informe sobre las prioridades y los problemas comunes que mejor se tratan mediante la cooperación. Pero a pesar de las robustas capacidades institucionales y organizativas, la responsabilidad por las acciones coordinadas sigue siendo fragmentada.

Tomando el ejemplo de la agenda para el desarrollo sostenible, conciliar los diversos intereses ha significado fijarse objetivos engorrosos, establecer prioridades poco claras y efectuar un seguimiento relativamente deficiente

LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES DEBEN SER TRANSPARENTES AL ESTABLECER NORMAS

Las organizaciones internacionales establecen normas para que los procesos de educación formal apoyen la coordinación, el consenso y la equidad. La elaboración del marco de indicadores de los ODS, abierto a amplias consultas, constituye un ejemplo. Otro es el Proceso de Bolonia, que estableció un Espacio Europeo de Educación Superior que vincula a 48 países mediante un marco común de cualificaciones, un sistema de crédito, normas de garantía de calidad e instrumentos de aplicación para facilitar la movilidad. Se encomia por proporcionar un mecanismo de rendición de cuentas sin coaccionar la ejecución nacional.

Las organizaciones internacionales han impulsado también la difusión de normas educativas generadas fuera de los procesos formales, por ejemplo para los niveles de aprendizaje. El Programa para la Evaluación Internacional de los Alumnos (PISA) de la OCDE ha orientado la política educativa hacia los resultados, pero ha sido también objeto de críticas por influir en los sistemas de países no miembros de la OCDE ante los cuales no rinde cuentas.

LOS DONANTES DEBEN RENDIR CUENTAS POR SUS COMPROMISOS DE AYUDA

Los cometidos de varias organizaciones incluyen la responsabilidad de mejorar los sistemas educativos de los países pobres mediante la prestación de asistencia financiera o técnica. Los organismos donantes son responsables ante los ciudadanos de los países donantes y los beneficiarios de la ayuda, lo cual puede entrañar responsabilidades contrapuestas.

Hay una falta de mecanismos de seguimiento que permitan a los donantes rendir cuentas acerca de los compromisos de ayuda. En 2015, solo 6 de los 28 países miembros del Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) de la OCDE cumplieron su compromiso de asignar el 0,7% de su ingreso nacional a la ayuda. Las organizaciones rinden cuentas de los volúmenes de ayuda mediante procesos formales, como el mecanismo de examen por homólogos de la OCDE y cauces informales como los medios de comunicación y las ONG.

No es solo el volumen de la ayuda lo que importa, sino también su eficacia. La Alianza Mundial de Cooperación Eficaz para el Desarrollo da seguimiento a las actividades de los asociados para el desarrollo. En su informe de seguimiento de 2016 se indicó una modesta mejora en la transparencia de la información sobre la ayuda. Sin embargo, la previsibilidad de la ayuda disminuyó entre 2010 y 2015, y no se cumplieron las condiciones de rendición de cuentas recíproca con respecto a la inclusividad. Los sólidos procesos de seguimiento no han aumentado el volumen de la ayuda ni han mejorado su orientación hacia los países más necesitados, aunque es difícil determinar cuál hubiera sido el resultado colectivo sin ellos.

Los donantes multilaterales desembolsan aproximadamente un tercio de la ayuda total destinada a la educación. Las ONG han expresado su preocupación por el hecho de que las decisiones en materia de políticas que afectan a los ciudadanos se adoptan fuera del proceso democrático. El Banco Mundial es el organismo que concede más préstamos para la educación en el mundo. Después del examen de la estructura accionaria realizado en 2015, se espera que la proporción de votos de los países en desarrollo rebase el 50% como parte de un proceso de reforma destinado a incrementar su representación.

La previsibilidad de la ayuda disminuyó entre 2010 y 2015, y no se cumplieron las condiciones de rendición de cuentas recíproca con respecto a la inclusividad

La ayuda basada en los resultados no consigue necesariamente la eficacia y la rendición de cuentas

La Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda de 2005 fue un esfuerzo por acrecentar la rendición de cuentas de los donantes y los países asociados ante los ciudadanos y los cuerpos legislativos. Uno de sus compromisos era aumentar la gestión basada en los resultados. El “pago en función de los resultados” forma parte de esta iniciativa que, idealmente, concede a los beneficiarios una mayor autonomía y se aparta de los procesos. En la práctica, las cosas son más complicadas.

Los programas basados en los resultados apuntan a los resultados y los efectos esperados, a diferencia de las formas anteriores de condicionalidad que vinculaban la ayuda a la adopción de políticas. Los programas cobran muchas formas. El financiamiento del Programa por Resultados del Banco Mundial supedita el desembolso directamente a los resultados. Un buen ejemplo en materia de educación es el programa ‘Grandes Resultados Ahora’ llevado a cabo en la República Unida de Tanzania, con indicadores sobre el número de alumnos por docente, pero también sobre la mejora de las competencias en lectura.

Para prestar servicios educativos algunos programas contratan a proveedores no gubernamentales. El donante cubre los costos por alumno de la prestación de servicios por alumno y a veces los pagos variables orientados a incentivos. Al proponerse fortalecer la rendición de cuentas de los proveedores, los fondos de promoción hacen que las organizaciones compitan por las asignaciones de ayuda. El fondo de promoción de la educación de las niñas del Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido es uno de los principales ejemplos al respecto en el ámbito de la educación.

Se han realizado pocas evaluaciones de dichos programas. Entre las evaluaciones de los procesos, se efectuó la del instrumento del Programa por Resultados y se descubrió que, contrariamente a lo que se esperaba, los resultados se obtuvieron principalmente en el plano institucional y no en el de los resultados. Además, las evaluaciones de las repercusiones se han topado con dificultades al atribuir los cambios observados a los programas basados en los resultados, en parte porque la mayoría de las intervenciones apuntan a una serie de resultados, complicando los esfuerzos para sacar conclusiones sobre el efecto del método del pago. Por último, la disponibilidad de los datos y la obtención de los resultados toman tiempo. En la actualidad, los donantes están invirtiendo para mejorar la base de información empírica.

Los datos empíricos existentes suscitan algunos interrogantes. Superponer incentivos externos puede menoscabar la motivación intrínseca de los proveedores. Dado que el nivel de ayuda es incierto, los beneficiarios asumen también el riesgo, lo que socava parte de su razón de ser. Se espera que el hecho de conferir autonomía a los proveedores para innovar mediante programas basados en los resultados aumente la eficacia, pero los proveedores están poco dispuestos a cambiar métodos fiables si deben obtener resultados a cambio del pago.

Es difícil elaborar indicadores cuantificables y verificables de modo rentable. Los indicadores deben también estar en consonancia con los objetivos a largo plazo. Unos indicadores inapropiados que ignoran la equidad pueden aportar incentivos indirectos para dirigirse a los destinatarios que se alcanzan más fácilmente.

Además, el pago a cambio de resultados puede menoscabar la implicación de los países, ya que el método se origina en los países donantes y no siempre se ajusta a los sistemas nacionales. Los donantes a menudo favorecen a proveedores no gubernamentales y descuidan las inversiones para fortalecer las capacidades del sector público. Basar los desembolsos de la ayuda en los resultados puede también comprometer la previsibilidad de los flujos de recursos. De hecho, el método puede funcionar mejor cuando menos se necesita: en los sistemas educativos que tienen una clara dinámica y objetivos bien adaptados, y que pueden permitirse tomar riesgos.

Los indicadores utilizados en la financiación basada en los resultados deben también estar en consonancia con los objetivos a largo plazo y conceder prioridad a la equidad