LOS GOBIERNOS TIENEN RESPONSABILIDADES JURÍDICAS CON RESPECTO A LA EDUCACIÓN

Todos los países han ratificado al menos un tratado internacional jurídicamente vinculante relativo al derecho
a la educación. Los gobiernos tienen la responsabilidad de respetar, proteger y posibilitar el ejercicio de este
derecho. En la actualidad, el 82% de las constituciones nacionales contienen una disposición sobre el derecho a
la educación. En un poco más de la mitad de los países, este derecho es justiciable y otorga a los ciudadanos la
capacidad jurídica de entablar demanda contra el gobierno ante los tribunales por su incumplimiento (Figura 2).

LOS PROCESOS INTERNACIONALES DE PRESENTACIÓN DE INFORMES TIENEN DIVERSOS EFECTOS SOBRE LA RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS GOBIERNOS

Los países que han ratificado cualquiera de los siete tratados básicos de derechos humanos de las Naciones Unidas relativos a la educación deben informar periódicamente sobre las medidas adoptadas para cumplir con sus obligaciones. Uno de los siete tratados básicos es la Convención de las Naciones Unidas sobre los derechos de las personas con discapacidad, en la que se pide el establecimiento de un sistema inclusivo en todos los niveles de la educación. En ella se promueve un enfoque basado en los derechos de la educación para las personas con discapacidad, lo cual proporciona una base sólida para la rendición de cuentas de los gobiernos. En esta Convención se estipula la creación de mecanismos internacionales y nacionales de aplicación y seguimiento. Los países deben acopiar datos e informar al Comité de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.

Si bien en la mayoría de los 86 informes presentados por los países hasta la fecha se señala que las constituciones, leyes o políticas hacen referencia explícitamente al derecho a la educación de las personas con discapacidad, en pocos se define la discapacidad. La falta de una definición internacional clara puede dificultar la elaboración de programas y el cumplimiento de las normas internacionales. Asimismo, las constituciones, leyes o políticas de 42 países se refieren explícitamente a la educación inclusiva, lo que denota una tendencia a no recurrir a escuelas especiales sino más bien a favorecer programas inclusivos en las escuelas normales. Sin embargo, las políticas no siempre coinciden con la práctica.

Los informes paralelos presentados por organizaciones no gubernamentales (ONG) pueden influir en las conclusiones de los comités de tratados de derechos humanos de las Naciones Unidas. Por ejemplo, en las recomendaciones de los comités se reflejaron los informes paralelos sobre la financiación insuficiente de la educación pública y las escuelas privadas no reguladas en Filipinas.

En 42 de 86 países, las constituciones, leyes o políticas se refieren explícitamente a la educación inclusiva

Los países también informan sobre los avances en la consecución de los ODS, aunque esta presentación de
informes es de carácter voluntario. Hasta la fecha, 44 países han presentado balances periódicos al respecto.
El examen temático mundial de 2019 de las Naciones Unidas, “empoderar a las personas y garantizar la inclusión”,
estudiará detenidamente el ODS 4. Aún queda por ver la eficacia de un enfoque voluntario y dirigido por los
países para lograr el cambio; la falta de mecanismos externos de ejecución puede retrasar los avances.

LOS CIUDADANOS PUEDEN PRESIONAR AL GOBIERNO A TRAVÉS DEL PROCESO POLÍTICO PARA QUE CUMPLA SUS PROMESAS

El proceso político incita a los funcionarios a responder a las demandas de la ciudadanía. Un mecanismo a tales efectos es la celebración de elecciones libres y justas. Entre 1975 y 2011, 469 de 890 elecciones de dirigentes nacionales en 169 países se consideraron libres y justas. El porcentaje disminuyó del 70% en 1975-1985 al 45% en 2001-2011, debido en parte a la celebración de elecciones en democracias emergentes (Figura 3).

El gasto público en educación aumenta cuando se produce un cambio hacia la democracia y la apertura. Aun así, a los votantes les resulta difícil identificar y responsabilizar a quienes ejercen cargos por elección por una política de educación fallida o ineficaz. Las simples promesas de campaña pueden desviar la atención y la inversión apartándolas de problemas educativos más importantes. Los gobiernos tienden a centrarse en cuestiones visibles de infraestructura de educación y a cumplir las promesas al respecto, y desatienden aspectos educativos menos palpables, como el perfeccionamiento profesional.

Algunos sostienen que la competencia electoral estimula la acción responsable, pero los datos al respecto son contradictorios. En Brasil, los alcaldes que se proponían ser reelegidos malversaron un 27% menos de recursos que los alcaldes que cumplían un solo mandato. Por el contrario, en la República de Corea, el cambio a la elección directa de los superintendentes no alteró significativamente el gasto en educación o las tasas de finalización o de matrícula.

LOS CIUDADANOS TAMBIÉN PUEDEN PRESIONAR AL GOBIERNO MEDIANTE MOVIMIENTOS SOCIALES

Las elecciones no son el único mecanismo político que obliga a los gobiernos a rendir cuentas. La acción de los ciudadanos puede también ejercer presión sobre el gobierno, como en el caso de los movimientos estudiantiles en Chile y Sudáfrica en favor de la reducción de los derechos de matrícula en la universidad que culminaron con éxito.

Las organizaciones de la sociedad civil utilizan una serie de estrategias, como por ejemplo los mecanismos jurídicos, las encuestas y otras investigaciones, los datos abiertos, la creación de coaliciones y las campañas mediáticas. La Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia de Argentina demandó al gobierno de la ciudad de Buenos Aires ante los tribunales por no responder a las solicitudes de acceso a la información relativas a la educación de la primera infancia.

Las encuestas acopian información que puede poner de manifiesto las deficiencias de las políticas y propugnar un cambio. En numerosos países, entre ellos Kenya, Pakistán y Senegal, se han utilizado encuestas realizadas por iniciativa de los ciudadanos en las que se evalúan las capacidades básicas de lectura y aritmética de los niños a fin de presionar al gobierno para que mejore la impartición de la educación.

Las coaliciones de organizaciones de la sociedad civil, como la Campaña para la Educación Popular en Bangladesh, han cobrado intensidad con objeto de aumentar la presión sobre el gobierno, por ejemplo para aumentar los recursos destinados a la educación. Las libretas de calificaciones de los ciudadanos, utilizadas por primera vez en Bangalore en 1994, se han adoptado en otros países, entre ellos Rwanda.

En algunos países, entre ellos la India y la República Unida de Tanzania, las organizaciones de la sociedad civil han desempeñado un papel importante en la lucha contra las prácticas de corrupción mediante el seguimiento y análisis presupuestarios a fin de supervisar los desembolsos y gastos del gobierno y evaluar si los recursos se asignan y se gastan de conformidad con los presupuestos y planes.

Las organizaciones de personas con discapacidad participaron en el seguimiento de la aplicación de la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad en 50 de los 86 países que presentaron informes

Las organizaciones para personas con discapacidades pueden ayudar a las escuelas a tomar mejores decisiones y ejercer presión sobre los gobiernos en favor del cambio. Las ONG y las instituciones de derechos humanos independientes pueden proporcionar información, sensibilizar y apoyar a las familias. Las organizaciones de personas con discapacidad ayudaron a supervisar la aplicación de la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad en 50 de los 86 países que presentaron informes, pero solo participaron en el examen nacional en 29 países. La falta de capacidades es un obstáculo para la participación.

Los sindicatos de docentes forman parte de la sociedad civil en general, pero tienen también su propia voz y desempeñan un papel específico. Pueden ayudar a responsabilizar a los gobiernos apoyando u oponiéndose a la reforma de la educación y promoviendo el diálogo sobre cuestiones delicadas que el gobierno puede vacilar en atender. Incluir formalmente a los sindicatos en la formulación de políticas aumenta la rendición de cuentas y la participación de los docentes, al tiempo que mejora las relaciones entre sindicatos y gobierno. Desafortunadamente, empero, no se consulta con regularidad a los sindicatos sobre la reforma. De 70 sindicatos en más de 50 países, más del 60% nunca o rara vez fueron consultados sobre la elaboración y selección de materiales didácticos.

De 70 sindicatos de docentes en más de 50 países, más del 60% nunca o rara vez fueron consultados sobre los materiales didácticos

LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN CUMPLEN UN PAPEL ESENCIAL AL PLANTEAR CUESTIONES IMPORTANTES RELATIVAS A LA EDUCACIÓN

Los ciudadanos necesitan información válida para responsabilizar a los gobiernos. Los medios de comunicación pueden ejercer su vigilancia frente al gobierno, ayudando a los ciudadanos a evaluar su desempeño. También sirven como cauce para que las organizaciones de la sociedad civil difundan su trabajo y hagan públicos temas como la equidad. Los medios de comunicación internacionales, nacionales y locales han publicado los resultados de evaluaciones efectuadas por iniciativa de los ciudadanos para mostrar cuán difícil es que todos los niños adquieran las competencias básicas.

Los medios de comunicación informan también acerca de las conclusiones de las investigaciones realizadas por grupos de reflexión, universidades e instituciones gubernamentales. Disponer de una mayor información mediática sobre cómo se gastan los fondos públicos puede ayudar a empoderar a los ciudadanos y aumentar la presión sobre los funcionarios encargados de la educación para que actúen de manera responsable. En Uganda, una disminución de 2,2 km en la distancia a un punto de venta de periódicos aumentó la proporción de fondos que llegaban a la escuela en casi 10 puntos porcentuales.

Si bien los medios de comunicación tradicionales siguen desempeñando un papel importante para explicar al público problemas complejos, las redes sociales permiten a los usuarios compartir información ampliamente, sin expresar las ideas en forma editorial y obviando el filtro de los periodistas o, en algunos casos, la censura gubernamental. En un momento en que las políticas relativas a la educación cambian a menudo con rapidez, las funciones que las redes sociales pueden desempeñar son importantes.

Sin embargo, los medios de comunicación deben también ser independientes, responsables y capaces de proporcionar información pertinente y reflejar opiniones sociales diversas. El personal de los medios de comunicación que participa directamente en la investigación, el análisis, la organización y la redacción o difusión de las noticias debe contar con las competencias técnicas necesarias para informar sobre cuestiones relativas a la educación e inspirar confianza.

LOS PLANES DE EDUCACIÓN VIABLES CON PAUTAS DE RESPONSABILIDAD CLARAS SON HERRAMIENTAS IMPORTANTES

Una vez que los gobiernos asumen el poder, sus documentos de planificación de la educación facilitan la rendición de cuentas al contraerse compromisos oficiales y deslindarse responsabilidades. Los gobiernos suelen establecer planes estratégicos plurianuales para el sector de la educación, pero los planes operativos anuales son por lo general esenciales para la planificación y la coordinación.

Los mecanismos institucionales que conceden atribuciones más formales a todas las partes interesadas pueden fortalecer la rendición de cuentas. Se recomienda la constitución de un comité de dirección conjunto de partes interesadas gubernamentales y no gubernamentales con mandato oficial para evaluar y aprobar los planes sectoriales. Sin embargo, cuando la falta de capacidades plantea problemas, no todas las partes interesadas pueden estar representadas.

Los gobiernos que designan expertos, consultores o
donantes para elaborar planes rápidamente corren el riesgo de menoscabar la implicación y el compromiso locales

Una planificación de la educación realmente participativa puede exigir mucho tiempo y dedicación. Los gobiernos pueden sucumbir a la tentación de designar expertos, consultores o donantes para elaborar planes rápidamente, evitando amplias consultas. Estos apresuramientos van en desmedro de la implicación y el compromiso locales. Los países beneficiarios de la ayuda deben procurar evitar que los donantes monopolicen la planificación.

Definir claramente las responsabilidades es importante, sobre todo en los sistemas descentralizados, donde las responsabilidades son a menudo indefinidas y se superponen, desdibujando la estructura jerárquica de rendición de cuentas. Las administraciones descentralizadas, especialmente en países de bajos ingresos y frágiles, suelen carecer de capacidades para la planificación estratégica.

La concesión de subvenciones condicionadas basadas en el desempeño para aumentar las capacidades y la transparencia del gobierno local ha mejorado la gestión financiera en varios países de ingresos bajos y medios. En la República Unida de Tanzania, las autoridades que cumplían las condiciones mínimas para la concesión de subvenciones aumentaron de un 50% a un 90% en un lapso de tres años.

Pero exigir una estricta rendición de cuentas local para resultados determinados a nivel central puede también tener consecuencias negativas. Una práctica excesiva de la auditoría puede ocultar las responsabilidades, reducir la colaboración, socavar la innovación y hacer que los proveedores de servicios se centren en objetivos
en vez de mejoras.

UNA MAYOR SUPERVISIÓN DURANTE LA PREPARACIÓN DEL PRESUPUESTO PUEDE LOGRAR QUE SE ASIGNEN RECURSOS A ÁMBITOS PRIORITARIOS

Empoderar a las partes interesadas para que participen en la presupuestación y examinen los gastos previstos
puede mejorar la equidad en la asignación de los recursos.

La vigilancia presupuestaria es la función primordial de los cuerpos legislativos y ello requiere tiempo y contribuciones de expertos. Las organizaciones de la sociedad civil pueden ayudarlas a evaluar los presupuestos propuestos y alimentar las deliberaciones, como en Indonesia y Kenya. Más que los presupuestos por partidas, los presupuestos programáticos ayudan a los legisladores a evaluar los gastos de manera más eficaz.

LA RENDICIÓN DE CUENTAS HORIZONTAL PUEDE SER EFICAZ

Los comités legislativos, las defensorías del pueblo y los tribunales son ejemplos de instrumentos horizontales de rendición de cuentas que representan a la opinión pública y se oponen a la extralimitación del poder ejecutivo. Las auditorías internas y externas son herramientas eficaces de rendición de cuentas de la ejecución del presupuesto y ayudan a limitar el derroche, la mala distribución de los recursos y la corrupción. Sin embargo, su funcionamiento exige capacidades suficientes.

Los comités legislativos cumplen una función de supervisión esencial. La falta de independencia, de capacidades o de autoridad puede limitar su posibilidad de impulsar el cambio, pero la deliberación entre legisladores con competencias especializadas en educación puede mejorar las propuestas normativas sobre las cuestiones menos controvertidas. Los cuerpos legislativos de Nueva Zelandia, Noruega, Perú, Estados Unidos y Zambia tienen comités permanentes de educación que inspeccionan en detalle las iniciativas gubernamentales, examinan las leyes y recomiendan cambios. En el Reino Unido, las recomendaciones de los comités eran idénticas o similares a las medidas normativas gubernamentales en 20 de 86 casos, especialmente para la elaboración de una reforma legislativa del sistema de inspección.

Los cuerpos legislativos de Nueva Zelandia, Noruega, Perú, Estados Unidos y Zambia tienen comités de educación que inspeccionan en detalle las iniciativas gubernamentales, examinan las leyes y recomiendan cambios

Las defensorías del pueblo atienden a ciudadanos que desean presentar una queja contra el gobierno. Estas revisten especial importancia cuando los ciudadanos sienten renuencia a tratar con funcionarios del gobierno. En 2010, 118 países contaban con un defensor del pueblo. La defensoría se ocupa a menudo de cuestiones políticamente polémicas, que pueden ponerla en conflicto con el gobierno. En América Latina, la presencia de un defensor del pueblo, aun sin poder de sanción, contribuyó a mejorar el acceso a la educación, la salud y la vivienda entre 1982 y 2011. En Indonesia, la defensoría del pueblo fue esencial para denunciar fraudes relacionados con pruebas y exámenes vendidos a estudiantes y respuestas difundidas en los teléfonos móviles.

Las organizaciones de la sociedad civil y los ciudadanos pueden reforzar las auditorías externas. En Chile y la República de Corea, las quejas y sugerencias en línea de los ciudadanos destacan los ámbitos que merecen la atención de los auditores. Las encuestas de seguimiento del gasto público permiten a las organizaciones de la sociedad civil llevar a cabo auditorías sociales de los gastos. Sin embargo, se trata a menudo de intervenciones puntuales impulsadas por donantes que rara vez conducen a cambios importantes y duraderos.

LA INSTAURACIÓN DE UNA CULTURA INSTITUCIONAL DE INTEGRIDAD ES ESENCIAL PARA LUCHAR CONTRA LA CORRUPCIÓN

La corrupción puede producirse en todas las facetas de la impartición de educación, desde las finanzas y la adquisición de servicios hasta la acreditación institucional, la gestión del personal docente, los exámenes, las becas, la investigación y los libros de texto. Ya se trate de malversaciones que aparecen en primera plana o de prácticas soterradas de bajo nivel, sus repercusiones van mucho más allá de las pérdidas contables y afectan el acceso a la educación y la calidad del servicio. La corrupción altera las decisiones gubernamentales de asignación de recursos, reduce la productividad y disminuye los ingresos públicos.

Si bien los estudios del Banco Mundial sobre las fugas en las transferencias de fondos del gobierno central al local y, por lo tanto, a las escuelas inspiraron gran parte del trabajo sobre este tema, sigue siendo difícil efectuar un seguimiento de los fondos hasta su recepción por los destinatarios finales, especialmente cuando no existen reglas claras para las asignaciones. Los docentes y escuelas “fantasmas” inexistentes constituyen un tema complejo y polémico. En Nigeria, tan solo en la primera mitad de 2016, había 8.000 denuncias de docentes fantasmas o de docentes que cobraban más que su salario oficial.

Tras las reformas encaminadas a mejorar el mecanismo del fondo de compensación para la educación en el Brasil, las inspecciones del Contralor General de la Unión en 120 municipios y 4 estados encontraron todavía que en 49 de ellos había habido procesos de licitación irregulares, en 28 había habido ejecuciones de contrato irregulares y en 21 se habían efectuado “retiros de dinero en efectivo” de la cuenta.

Las prácticas más graves pueden resultar imperceptibles para los observadores externos y su magnitud difícil de verificar, por ejemplo en circunstancias complejas como las situaciones de conflicto. Aproximadamente el 80% de las 740 escuelas de la provincia de Ghor (Afganistán) no estaban funcionando aunque el Ministerio de Educación estaba pagando los sueldos de los docentes.

Algunas prácticas de corrupción demasiado soterradas pasan a menudo desapercibidas. En un estudio de seguimiento del gasto público en Bangladesh, aproximadamente el 40% de los funcionarios de la enseñanza primaria de distrito y subdistrito admitieron hacer ‘pagos rápidos’ a los funcionarios encargados de las cuentas para el reembolso de gastos. Estos pagos pueden no implicar fugas reales o directas del tesoro público, pero incitan a los funcionarios a compensar los gastos de otro modo.

La denuncia de las irregularidades no es suficiente, y aun las normas y estructuras jurídicas deben ir acompañadas de mejores mecanismos de seguimiento, de instituciones de auditoría sólidas e independientes, de sistemas de información abiertos y de un entorno propicio para la supervisión por parte de los medios de comunicación y la participación de las ONG. Cuando se descubren casos de corrupción, la policía y los tribunales desempeñan un papel crucial en su seguimiento.

EL SEGUIMIENTO Y LA EVALUACIÓN DE LA EDUCACIÓN DEBEN SISTEMATIZARSE

El seguimiento y la evaluación pueden promover la rendición de cuentas por parte del gobierno. Para ser útil, el seguimiento debe informar sobre los resultados esperados y los datos deben ser precisos y acopiarse periódicamente. Sin embargo, los sistemas de seguimiento y evaluación suelen estar fragmentados. Los organismos difieren en el método y la frecuencia del acopio de datos, y éstos pueden no estar recopilados centralmente, ni ser comparables o accesibles.

Una manera de consolidar la información es que los gobiernos preparen informes nacionales de seguimiento de la educación como parte de sus obligaciones con órganos como los cuerpos legislativos o las organizaciones internacionales, así como para ayudar a los ciudadanos a responsabilizar a los gobiernos. De 209 países, 108 han publicado un informe nacional de seguimiento de la educación por lo menos una vez desde 2010, pero solo uno de cada seis países de todo el mundo lo hace con regularidad.

De 209 países, 108 han publicado un informe nacional de seguimiento de la educación por lo menos una vez desde 2010, pero sólo uno de cada seis países de todo el mundo lo hace con regularidad

Los informes nacionales de seguimiento de la educación son más comunes en los países más ricos, pero los países de ingresos medios, como la República Dominicana y la República de Moldova, así como algunos países de bajos ingresos, como Uganda, también preparan informes. Casi todos los informes abarcan la enseñanza primaria y secundaria. Aproximadamente las tres cuartas partes cubren la atención y educación de la primera infancia, dos tercios cubren la enseñanza superior y una tercera parte la educación de adultos.

Los informes difieren en sus prioridades. Aproximadamente el 60% se centran principalmente en la exposición de las medidas adoptadas y el 25% en la evaluación de la situación, reflejando las preocupaciones en materia de rendición de cuentas asociadas a los diversos contextos nacionales. Los informes pueden centrarse también en la contabilización de los gastos. Algunos, como el Bildungsbericht (Informe de Educación) de Alemania, son una obligación jurídica que forma parte de la presentación de informes al público centrados generalmente en la contabilización de iniciativas o gastos. El Ministerio de Educación de Panamá publica un informe anual según lo estipulado en la ley sobre la transparencia en la gestión pública. En Filipinas, en virtud de la disposición sobre el “sello de transparencia” de la ley de presupuesto, “para aumentar la transparencia y aplicar medidas de rendición de cuentas”, se pide a todos los sitios web oficiales de los organismos gubernamentales nacionales que publiquen informes anuales correspondientes a los últimos tres años, de conformidad con las instrucciones precisas que figuran en la circular relativa al presupuesto nacional.

Puede ser necesario encargar la producción de alguna información de seguimiento a una institución exterior cuya labor es respetada y ampliamente aceptada como exenta de control gubernamental. En el último decenio se han creado organismos autónomos de evaluación en países latinoamericanos como Colombia, Ecuador y México, y sus responsabilidades se han fortalecido por la práctica o mediante nuevas disposiciones jurídicas. Un factor esencial para que puedan desempeñar su papel con eficacia es que cuenten con una financiación duradera.

En los países beneficiarios de ayuda son ahora comunes las evaluaciones sectoriales conjuntas anuales que reúnen a gobiernos, donantes, miembros de la sociedad civil y otras partes interesadas. Sin embargo, éstas adolecen de deficiencias, ya que la participación no es lo suficientemente amplia, faltan planes de aplicación de las recomendaciones y su cometido se determina por iniciativa de los donantes.

De los informes nacionales de seguimiento de la educación, solo la tercera parte abarcan la educación de adultos