LAS NORMATIVAS GUBERNAMENTALES CONTRIBUYEN AL SEGUIMIENTO DE LA CALIDAD DE LAS ESCUELAS

Las normativas gubernamentales relativas a la educación varían en todo el mundo. Por ejemplo, mientras que en casi todos los 71 sistemas examinados para el Informe de Seguimiento de la Educación en el Mundo había normas de cualificación del personal docente, en menos del 40% se indicaba el número máximo de alumnos por docente (Figura 4). Las reglamentaciones pueden responsabilizar a los proveedores de educación pero pueden no resultar eficaces en la práctica. En los países más pobres, muchas escuelas no aplicaban las reglamentaciones existentes por razones fuera de su control. Por ejemplo, la falta de fondos impide que muchas escuelas en Tayikistán tengan calefacción adecuada en invierno pese a las reglamentaciones.

Tradicionalmente, las inspecciones escolares supervisaban el cumplimiento de las normas y su eficacia dependía de las competencias de los inspectores. En algunas investigaciones realizadas se observó que los directores de escuela que sentían una fuerte presión para la rendición de cuentas por parte de las inspecciones tomaron iniciativas encaminadas a mejorar el desempeño.

Muchas escuelas privadas en los países más pobres no están reglamentadas

La enseñanza privada se ha ampliado. El número de países con más del 20% de matriculación en establecimientos de enseñanza privados aumentó entre 2005 y 2015 (Figura 5). En algunos países del África subsahariana y del Asia Meridional, muchas escuelas privadas no están reglamentadas, especialmente las escuelas de bajo costo que atienden a las poblaciones pobres, cuyo rápido crecimiento ha superado las capacidades de ordenación de los gobiernos. Algunas escuelas no están registradas para evitar reglamentaciones excesivamente restrictivas. La reglamentación de las escuelas privadas puede mejorar la equidad pero requiere una acción concertada.

Los entornos normativos deficientes son especialmente problemáticos cuando se produce una rápida expansión de poderosas cadenas privadas. Bridge International Academies cuenta con más de 500 escuelas en 5 países. En inspecciones realizadas en Kenya y Uganda se señaló la existencia de docentes no cualificados, infraestructuras inadecuadas y planes de estudios no autorizados, y los tribunales confirmaron las decisiones ministeriales de cerrar algunas escuelas.

Las inspecciones deberían centrarse en la calidad de la educación, objetivo difícil de lograr

La inspección se está centrando cada vez menos en el cumplimiento de las normas reglamentarias y cada vez más en la evaluación de la calidad de la enseñanza y el aprendizaje en las escuelas, sobre todo en los países más ricos. Sin embargo, es difícil ejercer correctamente esta función de apoyo. Los sistemas de inspección en los países más pobres se topan con limitaciones de recursos y capacidades. En Sudáfrica, los supervisores se opusieron a la reforma de la inspección, en parte por los recuerdos que dejaron las inspecciones de la época del apartheid. En muchos contextos, mejorar la inspección requiere tiempo. En 2015, solo el 45% de los inspectores en Angola habían recibido capacitación tras las reformas iniciadas en 2010.

La garantía de calidad en la educación de la primera infancia se centra en aspectos fácilmente observables

A pesar de la importancia que reviste la educación de la primera infancia para el desarrollo integral de los niños, entre 2010 y 2015 el Enfoque sistémico para lograr mejores resultados en la educación, del Banco Mundial, mostró que solo 14 de 34 países de bajos y medianos ingresos habían establecido normas de educación de la primera infancia y sistemas de vigilancia de su cumplimiento.

En materia de garantía de calidad, los países favorecen a menudo las características operacionales fácilmente medibles y observables, como las infraestructuras y el número de alumnos por docente. Aun así, los países procuran a menudo supervisar sistemáticamente el cumplimiento, como indican los ejemplos de Belice, Indonesia, Nepal y Swazilandia.

Otros sistemas tratan de evaluar aspectos más matizados de la enseñanza. En Chile, los educadores de todas las escuelas municipales se someten cada cuatro años a una evaluación con respecto a las normas del Marco para la Buena Enseñanza, un proceso que comprende la autoevaluación, las observaciones externas, la evaluación por homólogos y una carpeta didáctica. Los profesores calificados como “insatisfactorios” son reevaluados al año siguiente y quedan excluidos de la enseñanza si no se observa ningún progreso.

Algunos instrumentos, como la escala de evaluación del entorno preescolar, ayudan a evaluar la calidad de las interacciones entre docentes y niños. Elaborada y ampliamente utilizada en los Estados Unidos, esta escala ha sido adaptada para poder utilizarla también en otros países de altos ingresos, como Alemania e Italia.

Las mediciones directas del desarrollo de la primera infancia pueden prestar apoyo a los procesos de garantía de calidad. El estudio longitudinal Growing Up in Scotland (Crecer en Escocia) se propone vincular experiencias tempranas con resultados ulteriores entre 14.000 niños en tres cohortes. Los resultados de este análisis se reutilizan para volver a formular las políticas relativas a la atención y educación de la primera infancia.

Las contribuciones de la comunidad, en particular de los padres de familia, son decisivas para garantizar la calidad de la atención de la primera infancia. En Francia, la Caja nacional de prestaciones a las familias produce un barómetro periódico basado en encuestas de satisfacción de los padres, y los representantes elegidos de los padres aportan contribuciones a la comisión de la primera infancia del Consejo General.

Solo 14 de 34 países de bajos y medianos ingresos habían establecido normas de educación de la primera infancia y sistemas de vigilancia de su cumplimiento

Los mecanismos de garantía de calidad en la enseñanza superior reflejan diversos objetivos

Los marcos jurídicos de los países prevén la existencia de organismos nacionales únicos o múltiples encargados de la garantía de calidad en la enseñanza superior, aunque numerosos países de bajos ingresos aún no han establecido sistemas nacionales. Los acuerdos regionales, como el Convenio de Lisboa, han estimulado el establecimiento de sistemas nacionales de garantía de calidad, y los países incorporan las normas regionales al derecho nacional.

La evaluación de la garantía de calidad comprende el establecimiento de normas, la autoevaluación institucional, el examen externo de expertos y por homólogos, los informes de evaluación y los procedimientos de llamamiento. Las normas, prescriptivas o consultivas, abarcan los insumos, las actividades y los resultados de la enseñanza superior. Las normas de evaluación de la calidad de la enseñanza universitaria de China comprenden 19 indicadores en 8 ámbitos principales: misión de la universidad, personal docente, instalaciones, planes de estudios académicos, gestión, ambiente, perfiles de aprendizaje y programas especiales.

Los organismos encargados de la garantía de calidad rinden cuentas mediante informes anuales, bases de datos, registros de organismos regionales e internacionales y centros nacionales de información. La Red Internacional de Organismos para la Garantía de la Calidad en la Enseñanza Superior publica un manual de prácticas ejemplares para fomentar la rendición de cuentas y la transparencia; 18 miembros de países como Costa Rica y los Emiratos Árabes Unidos se han ceñido a sus directrices sobre prácticas ejemplares. Sin embargo, gran parte de la información contenida en los informes de rendición de cuentas no se difunde ampliamente más allá de los expertos en enseñanza superior.

Los marcos reglamentarios que abarcan la enseñanza superior transnacional se centran en gran medida en el apoyo a las instituciones. Los estudiantes internacionales suelen ignorar sus derechos y la información puede ser de difícil acceso. Los países deben priorizar la identificación de los proveedores deshonestos y la sensibilización al respecto, y alentar a los organismos estudiantiles a difundir información sobre proveedores de buena calidad.

Numerosos programas de becas rinden cuentas periódicamente a los donantes sobre los recursos gastados, pero sus informes serían más útiles si también proporcionaran información oportuna a los estudiantes, las familias y las universidades. Resultan útiles los estudios longitudinales que miden la repercusión de los programas y recogen las observaciones de la universidad y los estudiantes egresados. La Commonwealth Scholarship Commission del Reino Unido, por ejemplo, efectúa encuestas entre los becarios y utiliza sus resultados para alimentar la futura elaboración del programa.

La garantía de calidad en la enseñanza superior comprende el establecimiento de normas, la autoevaluación institucional, el examen externo de expertos y por homólogos, los informes de evaluación y los procedimientos de llamamiento

Se debe responsabilizar a los gobiernos para que velen por un acceso asequible a la enseñanza superior

La matriculación en la enseñanza superior ha ido aumentando constantemente, impulsada por mejores tasas de progreso de los educandos y un mayor número de estudiantes a tiempo parcial.

Los gobiernos utilizan los marcos legislativos nacionales para fomentar la equidad y la asequibilidad en la enseñanza superior, pero pocos países garantizan el acceso universal. Entre los que sí lo garantizan figuran Ecuador, Grecia y Túnez. Muchas leyes que garantizan el acceso a la enseñanza superior, como las promulgadas en el Brasil y la República Democrática Popular Lao, prohíben la discriminación y fomentan el acceso de las minorías y los grupos desfavorecidos.

A medida que ha aumentado la demanda de enseñanza superior, los gobiernos han transferido parte de la carga financiera a las personas, ya sea aumentando los derechos de matrícula, o estimulando la enseñanza privada. Aun cuando no se cobran derechos de matrícula, empero, esto por sí solo no basta para garantizar la asequibilidad. Sin apoyo adicional, el acceso universal gratuito puede terminar subvencionando a los ricos. En Filipinas, por ejemplo, en 2016 se suprimieron los derechos de matrícula de las universidades públicas, pero éstas ya estaban atrayendo a estudiantes de orígenes más ricos.

Las tasas de matrícula deben combinarse con programas de ayuda financiera, que pueden consistir en subvenciones, préstamos e incentivos fiscales. La ayuda para el reembolso de préstamos destinada a los estudiantes de bajos ingresos puede contribuir a aumentar las opciones de asequibilidad. Es esencial atender a las poblaciones de bajos ingresos, pero puede ser difícil comprobar el nivel de renta en países con menos mediciones fiables de las finanzas de los hogares, como en el caso de numerosos países de bajos ingresos.

Las tasas de matrícula deben combinarse con programas de ayuda financiera, que pueden consistir en subvenciones, préstamos e incentivos fiscales

Los formadores y los certificadores son responsables ante los educandos y los empleadores

Un sólido sistema de garantía de calidad para el desarrollo de competencias profesionales ayuda a que las autoridades y los proveedores de servicios rindan cuentas a los beneficiarios, esto es, a los trabajadores y los empleadores, y entre sí.

Los sistemas de cualificación para el desarrollo de competencias requieren una gobernanza coherente, con un marco común que establezca objetivos claros. Una forma de vincular la demanda del mercado laboral y la oferta de los proveedores es implicar a los empleadores y los interlocutores sociales en la elaboración de marcos, aunque esto no siempre ha resultado fácil, por ejemplo en Polonia y Túnez.

El creciente número de proveedores de formación no gubernamentales debe cumplir con normas y procedimientos reglamentarios que han de acreditarse y ponerse en práctica. Al igual que en el caso de la enseñanza superior, la acreditación es un proceso de garantía de calidad mediante el cual por lo general las autoridades gubernamentales o profesionales externas confirman que los proveedores han cumplido con las normas establecidas.

Con el objetivo de capacitar a 400 millones de personas en 2022, el ambicioso programa de desarrollo de competencias de la India se propone lograr que la certificación sea transparente, que el programa sea plenamente provechoso para los educandos, que los candidatos se registren utilizando un número único de identificación y que no haya subcontratación ilícita de proveedores no acreditados. El gobierno necesita proteger a los educandos de ofrecimientos falsos que les prometen empleo a cambio del pago de honorarios. Asimismo, en Australia, el Senado llevó a cabo una investigación para indagar si la comercialización de los proveedores de formación privada engañaba a los candidatos, especialmente a los desfavorecidos, sobre el valor de las cualificaciones propuestas.

La totalidad de los más de 200 programas de alfabetización y adquisición de nociones elementales de aritmética para adultos de una base de datos de la UNESCO han llevado a cabo actividades de seguimiento y evaluación

El seguimiento puede mejorar la rendición de cuentas en los programas de alfabetización de adultos

ALa rendición de cuentas en los programas de alfabetización y adquisición de nociones elementales de aritmética para adultos es complicada por la amplia gama de programas, proveedores, fuentes de financiación y objetivos esperados. Sin embargo, los países están estableciendo cada vez más normas de calidad y expectativas de resultados. Los sistemas de seguimiento se están volviendo comunes: la totalidad de los más de 200 programas de alfabetización y adquisición de nociones elementales de aritmética para adultos de la base de datos de la UNESCO sobre prácticas eficaces en lectura, escritura y cálculo han llevado a cabo actividades de seguimiento y evaluación, por lo general como parte de la gestión y ejecución de los programas.

El acopio de datos financieros ayuda a los gobiernos a responsabilizar a los proveedores no gubernamentales por la calidad y la asignación de recursos. El programa de alfabetización Kha Ri Gude (Aprendamos) de Sudáfrica contrata a una empresa privada para la contabilidad financiera y la presentación de informes, así como para actualizar las bases de datos sobre educandos y educadores de un sistema de información sobre la gestión. Los pagos de los docentes dependen de la presentación de datos sobre gastos y asistencia. En una auditoría efectuada en 2016 se averiguó que a los voluntarios al parecer se les habían pagado estipendios por un número de educandos superior al que habían indicado.

El seguimiento de los resultados de los programas de alfabetización puede contribuir a la rendición de cuentas. Las evaluaciones de visitas sobre el terreno son un método utilizado, por ejemplo, en Pakistán. Cabe citar, entre otros métodos, las estrategias ‘formativas’ y ‘sumativas’ o finales, como las pruebas, las presentaciones orales y las autoevaluaciones.

Los países de ingresos altos evalúan a menudo los resultados del aprendizaje utilizando marcos y herramientas de evaluación nacionales normalizados, a veces vinculados a la financiación pública, como en los Estados Unidos. Algunos países de ingresos medios, entre ellos la República Islámica del Irán y México, ofrecen exámenes finales en línea generados automáticamente para cada distrito. En otros países se recurre más a facilitadores del aprendizaje para generar evaluaciones formativas y sumativas y no se hace un acopio sistemático de datos para su análisis. Además, para la evaluación de los logros del aprendizaje, algunos programas van más allá de las competencias en lectoescritura estrictamente definidas. El programa de lucha contra el analfabetismo en Francia evalúa la autonomía, la confianza, la motivación, las interacciones de la vida cotidiana y el desarrollo cognitivo de los participantes.

RESULTA ONEROSA LA UTILIZACIÓN DE LOS DATOS DE APRENDIZAJE RELATIVOS A LOS ALUMNOS PARA RESPONSABILIZAR A LAS ESCUELAS…

A los gobiernos les interesa cada vez más acopiar datos sobre los resultados escolares y el aprendizaje de los alumnos. En principio, esta información debería permitir a los dirigentes de la educación en los planos nacional, subnacional y escolar adoptar decisiones basadas en datos empíricos, siempre y cuando la información sea de buena calidad y éstos dispongan de un poder de decisión independiente de los intereses políticos.

Los resultados de la evaluación sumativa se utilizan a nivel individual para la adopción de decisiones relativas a la admisión y el progreso de los estudiantes, y a nivel institucional para situar a las escuelas en relación unas con otras para determinar los ámbitos por mejorar. A nivel sistémico, los resultados de la evaluación sumativa pueden ayudar a comprobar si se cumplen las normas.

Los países difieren en la manera en que utilizan los datos de aprendizaje individuales. Algunos sistemas, como el del Japón, se centran en los exámenes nacionales que evalúan el progreso entre niveles en un año determinado pero no permiten efectuar comparaciones del aprendizaje a lo largo del tiempo.

En otros sistemas se definen normas para el aprendizaje esperado y se organizan evaluaciones para informar al respecto. El complejo y amplio sistema de Inglaterra sobre los resultados del aprendizaje se basa en normas nacionales, un complicado mecanismo de evaluación de los estudiantes y un sistema de evaluación externa. Los datos acopiados se utilizan para preparar a los inspectores antes de las visitas escolares, informar a los padres, ayudar a los directores de escuela a fijar objetivos, identificar a los alumnos que necesitan apoyo adicional y apoyar a las autoridades locales y nacionales en el seguimiento del desempeño con fines de rendición de cuentas.

Diferentes países evalúan diferentes resultados del aprendizaje; algunos se centran exclusivamente en el lenguaje y las matemáticas y otros evalúan una gama más amplia. Los países difieren también en el tipo de información sobre las escuelas y el historial de los alumnos que acopian para posibilitar la comparación contextual. En Australia, la información contextual sobre las escuelas, que comprende las finanzas, la estructura demográfica y la ventaja socioeducativa, está disponible en el sitio web My School. En Dinamarca, el organismo para la educación y la calidad introdujo un indicador sobre el bienestar de los alumnos.

La gestión de la información relativa a los resultados del aprendizaje puede plantear dificultades a los sistemas educativos. Aun los países de altos ingresos tienen que esforzarse mucho para evitar interpretaciones simplistas

Ahora bien, la gestión de toda esta información puede plantear dificultades a los sistemas educativos. Aun los países de altos ingresos tienen que esforzarse mucho para evitar interpretaciones simplistas haciendo ajustes según la información socioeconómica relativa a la escuela y los alumnos y según si las escuelas y los alumnos mejoran con el tiempo. Los países están introduciendo cada vez más estas medidas de valor añadido, pero pueden ser insuficientemente precisas y las conclusiones que se extraen de ellas deben matizarse.

Estos problemas se intensifican en los países de ingresos medios y bajos. Resulta oneroso producir la información sobre los resultados que permitiría efectuar comparaciones fiables y la inversión necesaria en capacidades puede ser prohibitiva. Estos países a menudo se centran más en los resultados de los exámenes finales que en las comparaciones con respecto a las normas. En Jordania, por ejemplo, cada grado se evalúa cada tres años mediante una prueba nacional, pero los resultados no son comparables con el tiempo ya que el contenido de la prueba cambia periódicamente. Los informes publicados consisten principalmente en cuadros descriptivos sin ningún análisis de políticas conexo, y los docentes no reciben apoyo para interpretar los resultados a pesar del objetivo de prestar asistencia pedagógica.

… Y LOS INDICIOS DE QUE LA RENDICIÓN DE CUENTAS BASADA EN EL DESEMPEÑO POSIBILITA UNA EDUCACIÓN DE BUENA CALIDAD SON DESIGUALES

De los 101 sistemas educativos examinados, 51 publican la puntuación obtenida por los alumnos en los exámenes, entre ellos 17 que la utilizan para sancionar y recompensar a las escuelas y los educadores. Los resultados de los exámenes, sin embargo, están determinados en gran medida por factores fuera del control escolar.

No hay pruebas irrebatibles de que el hecho de sancionar a las escuelas en función de los resultados de las pruebas mejore el aprendizaje: las estadísticas no suelen mostrar ninguna ventaja, ni siquiera marginalmente positiva. La ley de los Estados Unidos “Que ningún niño se quede atrás” amenazó con cerrar las escuelas que obtenían malos resultados. Ello tuvo efectos positivos marginales en el desempeño de los alumnos, acentuó las disparidades entre blancos y negros y sometió a los alumnos, especialmente en las escuelas de bajo rendimiento, a programas más reducidos, ya que las escuelas concedían prioridad a los temas incluidos en los exámenes.

Las escuelas pueden ajustarse a los sistemas de rendición de cuentas basados en el desempeño de manera negativa, burlar el sistema y evitar sanciones, excluyendo reformas a más largo plazo. En Australia, Chile, la República de Corea y en otros lugares se observó una remodelación del grupo de pruebas, la reducción de los planes de estudios, la orientación de la enseñanza en función de los exámenes y la existencia de prácticas tramposas. Todo ello afecta desproporcionadamente a las escuelas y los alumnos desfavorecidos.

La rendición de cuentas basada en el desempeño puede hacer que las escuelas tengan que ajustarse de manera negativa, burlando al sistema y evitando sanciones, excluyendo así reformas a más largo plazo

LA COMPETENCIA COMERCIAL EN EL ÁMBITO DE LA EDUCACIÓN PUEDE AGRAVAR LAS DIVISIONES SOCIALES

Un posible mecanismo de rendición de cuentas es la competencia. La idea es que, si los padres pueden elegir la escuela de sus hijos, ello presiona a las escuelas para lograr un mejor desempeño y atraer así a los alumnos.

Lograr que la información sobre las escuelas sea públicamente accesible y comprensible es un requisito previo para que los padres escojan y para que un mercado funcione. En numerosos sistemas educativos de los países de ingresos medios y altos se publican los resultados de las pruebas de cada escuela. En cambio, en los países más pobres, la información no es fácilmente accesible ni comprensible para los usuarios a los que va destinada. Por ejemplo, las libretas de calificaciones en línea rara vez se consultan en la República Unida de Tanzania, donde el acceso a Internet es escaso. En Kenya, el 72% de los padres no sabían utilizar la información sobre alfabetización y adquisición de nociones elementales de aritmética.

Algunos países de ingresos medios y altos se han mostrado proactivos en la creación de un mercado para las escuelas. Las políticas de elección de escuelas han aumentado en más de dos tercios de los países miembros de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) en los últimos 25 años. Sin embargo, los datos indican que las políticas de elección de escuelas redundan en beneficio de las poblaciones más favorecidas. Los padres suelen basar la elección en factores como la composición demográfica, lo cual puede conducir a disminuir la diversidad y agravar las divisiones socioeconómicas. En Finlandia, la elección de la escuela fue ejercida principalmente por familias educadas cuyos hijos sobresalían académicamente. En Santiago de Chile, solo uno de cada cuatro padres de alumnos de primer grado eligió la escuela de mejor desempeño entre las escuelas preseleccionadas, y casi el 70% solo consideró las escuelas desde el punto de vista de la afiliación religiosa.

Los programas de vales pueden emparejar la elección de la escuela, pero sus efectos en la educación son desiguales. El programa de Colombia destinado a los barrios de bajos ingresos aumentó la matriculación en las escuelas privadas, así como los niveles de resultados y los índices de finalización de estudios de los beneficiarios de vales. Sin embargo, lograr la disponibilidad universal de los vales y permitir que las escuelas aumenten sus tarifas puede acrecentar la desigualdad en el acceso sin mejorar el desempeño de los alumnos. El programa universal de vales de Suecia ha suscitado una creciente segregación. Chile tiene un sistema sumamente estratificado. Su programa de vales ha propiciado la admisión selectiva de estudiantes de alto rendimiento o de elevados ingresos. Las reformas llevadas a cabo en 2008 para mejorar la determinación de los beneficiarios no consiguieron mejorar la equidad.

LAS COMUNIDADES PUEDEN AYUDAR A CONFIGURAR Y SUPERVISAR LAS POLÍTICAS Y PRÁCTICAS ESCOLARES

La rendición de cuentas por parte de las comunidades puede mejorar la capacidad de respuesta y la eficacia de las escuelas. La vigilancia comunitaria se focaliza a menudo en las infraestructuras, la asiduidad del personal y la presupuestación, pero el efecto de intervenciones puntuales puede ser insostenible. En Etiopía, la colaboración de las comunidades con el gobierno para el acopio de datos escolares y la mejora del diálogo comunitario tuvo resultados positivos. No obstante, la falta de recursos puede comprometer la sostenibilidad de estos proyectos.

Las partes interesadas de la comunidad participan en la gestión basada en la escuela, en virtud de la cual la facultad de adoptar decisiones y la responsabilidad se transfiere a los agentes locales. La gestión basada en la escuela ha mejorado los resultados y la asiduidad de los alumnos en países como Indonesia y México. Sin embargo, la renuencia a compartir la responsabilidad con los miembros de la comunidad ha frustrado algunas iniciativas de gestión basada en la escuela, como en Hong Kong (China). La representación comunitaria excluye a veces a los grupos marginados. El acaparamiento de la élite constituyó un problema para algunos comités de gestión basada en la escuela en Nepal.

En los sistemas en que se puede elegir la escuela, los padres suelen basar su elección en factores como la composición demográfica, lo cual puede conducir a disminuir la diversidad y agravar las divisiones socioeconómicas