越来越多的人口获得受教育的机会，而学习成绩不佳的现象又十分普遍，把教育提供 和教育质量方面持续存在的不足推上了风口浪尖。以上这些方面，再加上世界各地教育预 算紧张且越来越强调物有所值，促使各国寻找解决方案。加大问责力度往往成为首选。

问责可以是一种美德，形容负责和可靠的品质。在本报告中，它被定义为一种机 制。出于法律、政治、社会或道德上的原因，政府和其他教育行动者都有义务报告其责任 履行情况。

由于丰硕的教育成果取决于通常共同承担责任的多方行动者，问责不能轻易地针对单 个行动者。正如本报告所示，实现可持续发展目标4和确保包容和公平的优质教育往往是一 项集体事业，需要所有行动者共同努力履行责任（图1）。为实现这一目标，政治和经济利 益需要协调一致。教育政策和行动者并非孤立于周围的世界而独自存在。

同样重要的是，如果行动者缺乏有利的环境 或无法履行责任，任何问责方法都不会成功。没有 明确的信息和充足的资源和能力，他们的努力就会 受阻。如果有政策能够改变过度互相推诿的工作习 惯，就可能产生包容和公平的优质教育系统。

确保包容和公平的优质教 育往往是一项集体事业， 需要所有行动者共同努力 履行责任。

要实现广泛的教育目标，各行动者之间需要进行合作和沟通。公众能否信任和支持， 取决于人们认为进程和目标是否合情合理，是否可以在资源限制范围内实现。另外，缺乏 公众信任会导致公民袖手旁观，家长表决权利被剥夺。在缺少信任的体系内，教育改革可 能会缓慢而肤浅。建立信任需要让许多利益攸关方参与创设共同目标，并通过相互问责承 认各行动者的相互依存关系。

各种社会政治趋势已经使教育政策转向更加强调问责。二十世纪下半叶，教育迅速扩 大，致使教育系统越来越难以管理。高收入国家政府部门应对该挑战的一项对策是，不仅 在教育领域也在其他领域，将投入管理改为成果管理。在更加注重成果的同时，还制定衡 量指标和标准化工具，以便能够将地方政府和学校加以比较。

随之而来的一项相关发展，是权力下放，以增强地方对教育提供的控制，而中央政 府继续负责供资、监测和监管。此外，在一些国家，人们对公共教育的不满催生出一些政 策，使教育的提供多样化，创造教育“市场”，而家长可以根据为激发竞争、提升质量而 公布的学校排名为孩子选择学校。此外，信息的普遍获取鼓励公民要求增加透明度。

应将问责理解为实现目 标的一种手段——实现 可持续发展目标4的具 体目标的一项工具， 而非教育系统的目标 本身。

一些高收入国家曾经采取行动，推行以学生的考试分数来衡量和评价业绩的问责政策。 学生的成绩越来越与惩罚和奖励挂钩，作为评价教师业绩和学校质量的依据。

但如果问责是为了帮助确保更包容、公平和优质 的教育系统，则需要采取灵活方法，明智地利用现有信 息。问责机制在某些情况下、针对教育的某些方面可能 是有效的，而在其他情况下、针对教育的其他方面却是 有害的。

问责对于改善教育系统非常重要，但对有些假设需 要加以质疑。鼓励为问责而问责是误导。应将问责理解 为实现目标的一种手段，即实现可持续发展目标4的具体 目标的一项工具，而非教育系统的目标本身。

《2017/8年全球教育监测报告》就以下方面的全球证据进行审查：针对教育领域各主要 行动者的往往相互依存的问责机制，这些机制在实现可持续发展目标4中的实效，以及有助 于行动者履行各自责任的必要支持环境。

序言

如今有2.64亿儿童和青少年失学。这是一个失败，我们必须共同面对，因为教育是一项共同责 任，只有通过共同努力，才能取得持续进步。这对于实现《2030年可持续发展议程》中关于教育的可 持续发展目标（可持续发展目标4）的宏愿至关重要。各国政府、学校和教师，携手全体学生和学生 家长，在这方面发挥着一线作用。

向前迈进需要有明确的责任界线，知道这些界线何时何地被突破以及需要采取何种行动来应 对，这就是问责的意义，而问责是本期《全球教育监测报告》的核心主题。结论显而易见：缺乏问 责有危害进步之虞，会使一些有害做法植根于教育系统之中。举例来说，如果政府不制定明确的教 育计划，就会使各自角色模糊不清，也意味着承诺仍将是空头支票，政策得不到资金支持。如果公 共系统不提供足够优质的教育，营利行动者就会填补缺口但其运作不受监管，边缘化群体就会蒙受 损失。各国政府是受教育权利的首要责任方，但这项权利在近半数国家里不具可诉性，申诉者也就 失去了一条主要渠道。

每个人都可以在改善教育方面发挥作用。这项工作从公民开始，民间社会组织和研究机构提 供支持，指出在高质量、公平教育方面存在哪些差距。在一些国家，学生运动经常左右着公平而负 担得起的教育方面的政策，这突出显示了我们都拥有的并且在推进可持续发展目标4方面必须发挥 的力量。国际组织也一直发挥着带头作用，为应对我们时代所面临的复杂挑战确立新的目标和具体 目标。

报告还显示，目前并不是所有的问责方法都有助于我们实现可持续发展目标4。例如，在世界上 某些地方，以所谓尽力改善优质教学和学习的名义，因考试结果不佳而惩罚相关教师和学校，越来 越普遍。报告得出结论认为，必须谨慎处理这种情况，以避免产生适得其反的后果。

有广泛的证据表明，基于狭隘衡量标准的冲关式考试，会鼓励“玩转制度”行为，给学习造成 消极影响，且使边缘群体更加处境不利。因此，收集有关学习成果的数据，揭示造成教育不平等的 因素，就显得十分重要。但从中得出精确的结论需要时间、资源和技能，很少国家能满足条件，因 此很容易得出错误的结论。

问责意味着出现问题时，可以通过政策、立法和宣传，包括通过监察员采取行动保护公民的权 利。我们需要全面强化机制，明确规定并执行受教育权利，并让所有政府包括捐助方对它们的承诺 负责。

《2030年教育行动框架》通篇可见“问责”一词，这表明教科文组织和国际社会非常重视通 过发挥后续行动和审查职能促进和监测进展。这也意味着所有国家都应该编写国家教育监测报告， 说明本国在履行承诺上取得的进展——目前只有大约一半国家这样做，其中大部分国家为不定期报 告。问责就是要解释证据、查明问题并找出解决问题的办法。我们实现公平、高质量全民教育的努 力，都必须以此为支柱。

伊琳娜•博科娃
教科文组织总干事