Задачи предоставления растущему населению доступа к образованию наряду с фактическими данными, говорящими о низкой успеваемости, заставляют обратить самое пристальное внимание на сохраняющиеся проблемы обеспечения образования и его качества. Вкупе с ограниченными бюджетными средствами, направляемыми на нужды образования, и все большим вниманием, которое по всему миру уделяется соотношению между ценой и качеством, это заставляет страны искать соответствующие решения. Ведущее место среди них зачастую занимает повышение уровня подотчетности.

Подотчетность может быть благом, указывая на важность ответственности и надежности. В настоящем докладе она рассматривается как некий механизм. По причинам правового, социального и морального характера правительства и другие партнеры по сфере образования должны отчитываться за выполнение ими своих обязанностей.

Поскольку масштабные итоги образования зависят от выполнения обязанностей – зачастую общих – многими сторонами, обеспечения подотчетности трудно требовать только от той или иной стороны. Как показано в настоящем докладе, достижение ЦУР 4 и обеспечение всеохватного и справедливого качественного образования часто является коллективным делом, при котором все стороны прилагают согласованные усилия для выполнения своих обязанностей (диаграмма 1). Это требует согласования политических и экономических интересов. Политика в области образования и партнеры по этой сфере не ограждены от окружающего их мира.

Не менее важно и то, что любой подход к обеспечению подотчетности будет неэффективен, если партнеры по сфере образования работают в неблагоприятной среде или не располагают необходимыми возможностями для выполнения своих обязанностей. При отсутствии четкой информации и достаточного объема ресурсов и потенциала их усилия будут сведены к нулю. Всеохватная система справедливого качественного образования получит больше возможностей, если будет опираться на политику, направленную на улучшение сложившейся практики, сосредоточенной на нагромождении взаимных упреков.

Обеспечение всеохватного и справедливого качественного образования часто является коллективным делом, при котором все стороны прилагают согласованные усилия для выполнения своих обязанностей

Достижение широких целей в области образования требует сотрудничества и коммуникации между партнерами. Чтобы заручиться доверием и поддержкой со стороны общественности, она должна считать процессы и цели легитимными и реально осуществимыми в условиях бюджетных ограничений. В конечном счете, отсутствие общественного доверия может привести к отстраненности граждан и отчужденности родителей. В системах, не пользующихся необходимым доверием, реформа образования чаще всего носит медленный и надуманный характер. Укрепление доверия требует привлечения многих заинтересованных сторон к установлению совместных целей и признания взаимозависимости партнеров на основе взаимной подотчетности.

Больший акцент образовательной политики на подотчетности обусловлен различными социально-экономическими тенденциями. Быстрое расширение систем образования во второй половине ХХ века привело к все большему усложнению процессов управления этими системами. В странах с высоким доходом одной из мер властей в ответ на этот вызов, причем не только в образовании, но и в других секторах, стал переход от управления затратами к управлению результатами. Рост внимания к результатам сопровождался введением систем показателей и стандартизированных инструментов, позволяющих сравнивать работу местных органов управления и школ.

С этим было связано и такое явление, как децентрализация, направленная на усиление контроля на местах над обеспечением образования, тогда как за центральным правительством сохранилась ответственность за вопросы финансирования, мониторинга и регламентации. Кроме того, в некоторых странах разочарованность системой государственного образования внесла свой вклад в политику диверсификации провайдеров образования и создания образовательного «рынка», при котором родители получили возможность выбора школы для своих детей на основе рейтинга школ, публикуемого с целью подстегнуть конкуренцию и поднять качество. В добавление к этому, наличие информации побудило граждан требовать большей прозрачности.

Подотчетность следует рассматривать как средство для достижения цели, как инструмент для решения задач, связанных с ЦУР 4, а не как самоцель системы образования

В некоторых странах с высоким доходом стала развиваться политика обеспечения подотчетности путем использования результатов экзаменов для измерения и оценки эффективности работы. Успеваемость учащихся все больше увязывается с карательными санкциями и поощрениями, выступая в качестве основы для оценки эффективности работы учителя и качества школы.

Однако для того, чтобы подотчетность содействовала обеспечению более высокого уровня всеохватности, справедливости и качества систем образования, необходимы гибкие подходы, позволяющие использовать имеющуюся информацию продуманным образом. Механизмы подотчетности могут оказаться эффективными в отношении некоторых аспектов образования и разрушительными – в отношении других, полезными в одних условиях и пагубными в других контекстах.

Подотчетность имеет огромное значение для улучшения систем образования, но ее некоторые исходные положения представляются сомнительными. Подотчетность ради самой подотчетности, сопровождаемая шумихой, ведет в никуда. Подотчетность следует рассматривать как средство для достижения цели, как инструмент для решения задач, связанных с ЦУР 4, а не как самоцель системы образования.

ВДМО за 2017/8 гг. содержит глобальные фактические данные о зачастую взаимозависимых механизмах, позволяющих обеспечить подотчетность основных партнеров в сфере образования, об их эффективности в достижении ЦУР 4 и о необходимой благоприятной среде, способствующей партнерам в выполнении их индивидуальных обязанностей.

Предисловие

Сегодня 264 миллиона детей и молодых людей не посещают школу. С этой проблемой нам надлежит бороться сообща, поскольку образование – наша общая ответственность, и устойчивый прогресс в этой области можно обеспечить только совместными усилиями. Это крайне важно для достижения грандиозной цели в области устойчивого развития, связанной с образованием (ЦУР 4), которая сформулирована в рамках Повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 г. Правительствам, школам и преподавателям надлежит сыграть в этом ведущую роль в тесном взаимодействии с самими учащимися и их родителями.

Для достижения прогресса необходимо установление четких обязанностей и понимание того, когда и как эти обязанности не выполняются и какие ответные меры в связи с этим требуются – в этом и состоит суть подотчетности, которая является темой настоящего издания Всемирного доклада по мониторингу образования. Вывод вполне очевиден – отсутствие подотчетности чревато опасностью замедления прогресса и появления пагубных видов практики, способных укорениться в системе образования. Например, если нет разработанных правительством четких планов в сфере образования, роль различных партнеров может оказаться неопределенной, обещания останутся обещаниями, а политика не будет опираться на финансовые ассигнования. Когда государственная система образования не обеспечивает качество необходимого уровня и эту лакуну заполняют коммерческие структуры, деятельность которых не регламентируется, страдают обездоленные слои населения. Ответственность за реализацию права на образование в первую очередь несет правительство, но это право не обеспечивается в судебном порядке почти в половине стран, и потенциальные жертвы лишаются основного средства защиты.

Свою роль в улучшении образования должны играть все стороны, начиная с граждан, опирающихся на поддержку организаций гражданского общества и научно-исследовательских учреждений, которые выявляют пробелы в обеспечении справедливого образования высокого качества. В ряде стран движения учащихся зачастую добиваются проведения политики в поддержку справедливого и в финансовом плане доступного образования, что говорит о силе наших совместных действий, которые необходимы для продвижения к ЦУР 4. Международные организации также играют важную роль в формулировании новых целей и задач в соответствии со сложными вызовами нашего времени.

Доклады также свидетельствуют, что не все методы обеспечения подотчетности в настоящее время содействуют достижению ЦУР 4. В некоторых районах мира, например, распространяется практика применения санкций против учителей и школ за плохие результаты экзаменов ради мнимого повышения качества преподавания и обучения. В настоящем докладе содержится вывод, что к таким вопросам следует подходить крайне осторожно, чтобы избежать непредвиденных последствий, противоположных тому, что задумывалось.

Есть много свидетельств, что квалификационные экзамены, основывающиеся на минимальных показателях оценки успеваемости, могут поощрять попытки «обойти систему», негативным образом сказываясь на обучении и в непропорционально большой степени – на обездоленных кругах общества. Важнейшую роль играет сбор данных об итогах обучения, позволяющий пролить свет на движущие силы неравенства в образовании. Однако чтобы прийти к точным выводам, необходимы ресурсы, время и навыки, которыми располагают лишь немногие страны, а ошибиться в выводах порой совсем несложно.

Подотчетность означает возможность действовать в тех случаях, когда что-то идет неправильно, принимая меры в областях политики, законодательства и информационно-пропагандистской работы, включая привлечение омбудсменов для защиты прав граждан. Нам повсеместно необходимы более эффективные механизмы для утверждения и осуществления права на образование и для того, чтобы требовать от всех правительств, включая доноров, отчета о соблюдении ими своих обязательств.

Термин «подотчетность» широко используется в Рамочной программе действий «Образование-2030», что подтверждает большое значение, придаваемое ЮНЕСКО и международным сообществом вопросам отслеживания и обзора ситуации в образовании в интересах активизации и мониторинга прогресса. Это также означает, что всем странам надлежит обеспечить выпуск национальных докладов о мониторинге образования – в настоящее время это делают лишь около половины стран, причем в большинстве своем на нерегулярной основе. Подотчетность связана с интерпретацией фактических данных, выявлением проблем и работой над их решением. Это должно составлять основу всех наших усилий по обеспечению справедливого образования высокого качества для всех.

Ирина Бокова
Генеральный директор ЮНЕСКО