政府对教育负有法律责任

所有国家都至少批准了一项涉及受教育权利的具有法律约束力的国际条约。各国政府 有责任尊重、保护和落实这一权利。目前，82％的国家宪法载有关于受教育权利的条款。在 仅超过一半的国家里，这项权利可以诉诸司法，赋予公民向法院控告政府侵权的法律权能 （图2）。

国际报告程序对政府问责影响不一

已经批准联合国与教育有关的七项核心人权条约中的任何一项条约的国家，必须定期 报告为履行义务而采取的措施。七项核心条约之一是《联合国残疾人权利公约》，它要求 在各级教育中建立包容性制度。它促进在残疾人教育上采取基于权利的方法，为政府问责 奠定坚实的基础。《残疾人权利公约》对建立国际和国家执行和监督机制作出了规定。各 国必须收集数据并向联合国残疾人权利委员会报告。

尽管迄今为止已经提交的86份国家报告中大多数报告均称，宪法、法律或政策明确提 及残疾人的受教育权利，但很少有报告对残疾一词作出定义。明确国际定义的缺乏，会使 制定计划和遵守国际标准变得更加困难。同样，42个国家的宪法、法律或政策明确提及全纳 教育，表明放弃特殊学校而支持正规学校全纳计划，成为一种趋势。但政策并不总是切合 实际。

非政府组织的平行报告可以影响到联合国各人权条约委员会的结论。例如，菲律宾有关 公共教育供资不足和私立学校不受监管的平行报告，在委员会的建议中得到了反映。

在86个国家中，有42 个国家的宪法、法律 或政策明确提及全纳 教育。

各国还报告实现可持续发展目标的进展情况，但这种 报告是自愿的。迄今为止，已经有44个国家提交了进展审查 报告。2019年联合国全球专题审查“增强人民权能，确保包 容性”，将仔细审查可持续发展目标4。采取以国家为主导 的自愿方法实行变革是否有效，仍有待观察；外部执法机制 的缺失可能会延缓进展。

公民可以通过政治进程迫使政府履行承诺

政治进程促使官员回应公众的要求。一种机制是自由公平选举。1975年至2011年期间，有 169个国家举行了890次国家领导人选举，其中469次被认为是自由公平的。百分比从1975年至 1985年的70％下降到2001年至2011年的45％，部分原因是新兴民主国家出现了选举（图3）。

公共教育支出随着转向民主和开放而增加。不过，如果教育政策失败或不得力，选民 仍难以确定系哪位当选者所为并由此追究其责任。简单的竞选承诺可以将注意力和投资从 更为重要的教育问题上转移。政府往往倾向于关注和提供看得见的教育基础设施，而不是 那些不那么有形可见的教育投入，如职业发展。

有人认为选举竞争激励负责任的行动，但证据并不明确。在巴西，面临连任竞选的市 长挪用的资源比任期有限的市长少27％。相比之下，在大韩民国，转向直接选举地区教育主 管，并没有显著改变教育支出或学业完成率或入学率。

公民还可以通过社会运动向政府施压

选举不是使政府负起责任的唯一政治机制。公民行动也可以向政府施加压力，例见智 利和南非争取降低大学费用的学生运动成功案例。

民间社会组织采取各种策略，包括法律机制、调查和其他研究、公开数据、联盟建设 和媒体宣传运动。阿根廷公民平等和正义协会将布宜诺斯艾利斯市政府告上法庭，指控其 不理会关于获取幼儿教育相关信息的请求。

调查收集了能够突出政策缺陷并倡导改革的材料。在许多国家，包括肯尼亚、巴基斯 坦和塞内加尔，由公民主导的调查评估儿童的基本阅读和算术技能，这些调查被用来迫使 政府改善教育工作。

一些民间社会组织联盟，如孟加拉国的普及教育运动势头强劲，增加了对政府的压 力，要求增加教育资源等。1994年首次在班加罗尔使用的公民报告卡，已被包括卢旺达在内 的其他一些地方采纳。

在包括印度和坦桑尼亚联合共和国在内的一些国家，民间社会组织通过跟踪和分析预 算，监测政府的支付和支出，在打击腐败行为方面，在评估是否按预算和计划分配和支出 资源方面，发挥了重要作用。

残疾人组织参与监测86个 报告国家中50个国家执行 《残疾人权利公约》的 情况。

残疾人组织可以游说政府进行改革。非政府组织和独立人权机构可以提供信息并提高 认识。残疾人组织帮助监测86个报告国家中50个国家 执行《残疾人权利公约》的情况，但仅在29个国家参 与了国家审查。缺乏能力是参与的一个障碍。

教师工会是更广泛的民间社会的一部分，但也有 其独特的声音和作用。它们可以支持或抵制教育改革， 促进就政府不愿处理的敏感问题开展对话，从而为问责政府提供帮助。正式将工会纳入决策程序，可以增 强问责和教师的支持，同时改善工会与政府之间的关 系。然而，遗憾的是，并没有就改革经常征求工会的 意见。在50多个国家的70个工会中，超过60％的工会从 未或很少有机会就教材的编写和选择被征求意见。

在50多个国家的70个教师 工会中，超过60％的工会 从未或很少有机会就教材 事宜被征求意见。

媒体在反映关键教育问题方面作用重大

公民需要有效的信息使政府负起责任。媒体可以充当政府的监督者，帮助公民评估政 府的表现。它也是民间社会组织宣传其工作和将公平等问题纳入公共议程的渠道。国际、 国家和地方媒体已经发布公民主导的评估的结果，以说明在确保所有儿童获得基本技能 方面面临挑战。

媒体还报道了一些智库、大学和政府机构的研究成果。增加有关公共资金支出情况 的媒体信息，可以帮助增强公民的权能，向教育官员施加更大压力，使之采取负责任的行 动。在乌干达，一所学校由于离报纸销售点的距离减少了2.2公里，获得的资金比例增加了 近10个百分点。

虽然传统媒体在向公众解释复杂问题方面仍起到重要作用，但社交媒体用户能够广泛 分享信息，未加编辑、不经记者过滤，在某些情况下也不受政府审查。在教育政策往往快 速变化的时代，社交媒体可以履行的职能很重要。

然而媒体也需要独立、负责，并能够提供相关信息和反映各种社会观点。直接参与研 究、分析、组织和撰写或播放新闻的媒体工作者，应具备报告教育问题的技术专长，并具 有可信度。

有明确责任界线的可信教育规划是重要的工具

一旦政府宣誓就职，其教育规划文件即因确定官方承诺并明确责任划分而成为问责的依 据。政府通常为教育部门制定多年战略计划，但年度业务计划通常对规划和协调至关重要。

赋予所有利益攸关方更多正式权力的体制机制可以加强问责。建议成立政府和非政府利 益攸关方联合指导委员会，赋予其评估和核准部门计划的正式权力。然而，如果存在能力问 题，利益攸关方可能并不一定代表所有成员。

指派专家、顾问或捐助方快速 起草计划的政府有可能会损害 当地的自主权和投入。

真正的参与式教育规划可能需要耗费很长时 间。政府可能难免要指派专家、顾问或捐助方快 速起草计划，避免旷日持久的磋商。这种走捷径 的方法，有可能会损害当地的自主权和承诺。受 援国应注意避免由捐助方垄断规划。

明确划定的责任很重要，特别是在权力下放的制度中，因为在这种制度下，责任往往 没有明确的定义，互相重叠，模糊了问责界线。权力下放的行政机构，特别是低收入和脆 弱国家的此类机构，往往缺乏战略规划能力。

在若干中等和低收入国家，采用 基于绩效的有条件资助来增强地方政 府的能力和透明度，已经改善了财务 管理。在坦桑尼亚联合共和国，达到 获得资助资格最低条件的机构3年内从 50％上升到了90％。

但命令地方为中央决定的结果绝 对负责，也会产生负面的后果。过度 审计的文化会掩盖责任，减少合作， 破坏创新，并使服务提供者重点关注 目标而不是改进。

在编制预算时加强监督可以确保资源分配到优先领域

增强利益攸关方参与预算编制和审查计划支出的权能，可以改善资源分配的公平性。

预算审查是立法机关的首要职能，需要时间和专家意见。正如在印度尼西亚和肯尼亚 所做的那样，民间社会组织可以帮助它们评估拟议的预算，并为审议工作提供信息。规划 式预算而不是项目单列式预算，有助于立法者更有效地评价支出。

横向问责可见成效

立法委员会、监察员办公室和法院是横向问责工具的例子，它们代表公众的声音，质 疑行政部门的越权行为。内部及外部审计是有效的预算执行问责工具，有助于减少浪费、 分配不当和腐败。但它们需要有足够的能力。

立法委员会履行重要的监测职能。缺乏独立 性、能力或权威，可能限制其推动变革的能力，但 具有教育专业知识的立法委员的审议可以改善分歧 较少问题的政策提案。新西兰、挪威、秘鲁、美国 和赞比亚的立法机关设有常设教育委员会，它们负 责详查政府的行动，审查法律并提出改革建议。在 联合王国，86个案例中，委员会提出的建议与政府 的政策措施相同或相似的达20个，特别是在制定改 革视察制度的立法规定方面。

新西兰、挪威、秘鲁、 美国和赞比亚的立法机关 设有教育委员会，它们负 责详查政府的行动，审查 法律并提出改革建议。

监察员办公室接待希望投诉政府的公民。当公民不便与政府官员接触时，它们尤为重 要。2010年，有118个国家设有监察员。监察员办公室往往处理在政治上有争议的问题，可能 会因此与政府发生冲突。在拉丁美洲，1982年至2011年间，监察员即使没有制裁权力，其存 在也有助于改善获得教育、保健和住房的机会。在印度尼西亚，监察员办公室在曝光向学 生出售试卷和在手机上共享答案的作弊事件上，发挥了重要作用。

民间社会组织和公民可以加强外部审计。在智利和大韩民国，在线公民投诉和建议，突 显出需要审计方关注的一些领域。公共支出跟踪调查，使民间社会组织能够对支出进行社会 审计。然而，这些往往是捐助者驱动的一次性干预，很少能够带来长久的实质性变化。

建设机构诚信文化是反腐的关键

腐败可以发生在办学的所有方面，从财务和服务采购到机构认证、教师管理、 考试、奖学金、研究和教科书。无论是涉及成为重大新闻的挪用公款行为还是根深蒂固的 低级贪腐，其影响都远远不止是会计损失，它关涉到获得教育的机会和服务质量。腐败使 政府的资源分配决策发生偏差，生产率降低，公共收入减少。

世界银行研究了资金从中央向地方政府再向学校转移过程中的流失，为该领域的许 多工作提供了启发，但追踪服务点的资金接收情况仍然是个挑战，特别是在没有明确的分 配规则时。子虚乌有的“影子”教师和“影子”学校是一个复杂而富有争议的话题。仅在 2016年上半年，尼日利亚就有8 000起指控，其中既涉及吃空饷的“影子”教师，也涉及一些 教师获取超出本人正式工资的收入。

在巴西完善教育平衡基金机制改革之后，联盟总审计长办公室通过对该国120个市和 4个州的视察，仍发现49起招标程序违规，28起合同执行异常，21起从账户“提取现金”。

外部观察员可能无法觉察一些触目惊心的做法，其规模也难以核实，例如冲突局面等 具有挑战性的环境中发生的情况。在阿富汗古尔省，虽然教育部门在支付教师的工资，但 在740所学校中，大约80％的学校并没有运作。

一些根深蒂固的腐败往往无人发现。在孟加拉国公共支出跟踪调查中，大约40％的区和 街区负责小学教育的官员承认“快速付款”给会计主管以报销支出费用。这些付款可能并不 涉及公共资金的实际或直接流失，但它们怂恿官员以其他方式补偿费用。

揭露违规行为是不够的，法律规范和结构也需要配套完善的监督机制，包括强大和独 立的审计机构、开放的信息系统以及便利媒体监督和非政府组织参与的环境。腐败案发之 后，警察和法院在跟进工作中发挥关键作用。

教育的监测和评估应当系统化

监测和评估可以促进政府问责。要想发挥作用，监测必须报告预期成果，数据必须准 确并定期收集。然而，监测和评估系统往往各自为政。各机构的数据收集方法和频率各不相 同，数据可能并非集中编制，也可能无法比较或获取。

对政府而言，整合信息的一种方式是履行对立法 机构或国际组织等机构所承担的义务，编制国家教育 监测报告，并帮助公民要求政府承担责任。在209个国 家中，有108个国家自2010年起至少发布过一次国家教 育监测报告，但全世界只有大约六分之一的国家定期 发布报告。

在209个国家中，有108个 自2010年起至少发布过一 次国家教育监测报告， 但全世界大约只有六分之 一的国家定期发布此类 报告。

国家教育监测报告在较为富裕的国家更普遍一些，但多 米尼加共和国和摩尔多瓦共和国等中等收入国家以及乌干达 等低收入国家也编写报告。几乎所有报告都涵盖初等和中等 教育。大约四分之三涵盖幼儿保育和教育，三分之二涵盖高 等教育，三分之一涵盖成人教育。

报告的侧重点各不相同。大约60％的报告主要侧重于介绍所采取的行动，25％侧重于评 估当前情况，反映与各种国内背景相关的问责关切。报告也可能侧重于说明支出情况。

有些报告，如德国的Bildungsbericht（“教育报告”）是法律要求向公众报告的一部 分，一般侧重于说明行动或支出情况。巴拿马教育部按法律规定发布公共管理透明度年度 报告。在菲律宾，预算法“增加透明度和执行问责制”的“透明度封印”规定，要求所有 国家政府机构官方网站，根据国家预算通告的明确指示，发布过去三年的年度报告。

有些监测信息可能需要委托外部机构收集或由工作受到推崇并公认不受政府控制的机 构编制。在过去十年里，哥伦比亚、厄瓜多尔和墨西哥等拉丁美洲国家成立了自主评价机 构，并通过实践或新的法律规定强化了它们的责任。可持续供资是它们能够有效发挥作用 的关键因素。

在受援国，汇集了政府、捐助者、民间社会行动者及其他利益攸关方的年度联合部门 审查目前很普遍。然而，它们也有不足之处，因为参与不够广泛，缺乏执行建议的计划， 议程往往由捐助者推动。

在现有国家教育监 测报告中，只有三 分之一涵盖成人 教育。