国际组织帮助制定共同目标

国际组织应帮助会员国和其他利益攸关方制 定共同教育目标并建立执行机制。它们应负责确保 不同的声音在教育议程和协议中得到反映。然而， 以可持续发展议程为例，容纳各种不同利益，意味 着目标过于繁琐、优先排序不明确以及监测能力相 对薄弱。“问责”在可持续发展目标的基础文件中 明显缺失。

由于没有明确说明何人负责何 事，不仅对不履行承诺的国家，而 且对国际组织而言，都存在一个问 责真空。对“全民教育”协调机制 的评价发现，伙伴和机构角色不明 确，没有问责机制。多重角色和竞 争性议程导致这一情况的出现，即 由于责任定义不明确，难以对任何 行为者进行问责。对国际组织进行 问责还需要耗费可能稀缺的资源。

虽然国际组织在制定目标并促 进目标实现方面的责任在全球一级 大为减轻，但地区一级的情况可能会有所不同。在欧洲，ET（教育和培训）2020战略框架将 教育作为其整体增长战略的一部分来处理。欧洲联盟利用其密集的体制结构来委派任务。 欧盟委员会编制了一份年度报告，跟踪各国依目标和基准衡量而取得的进展，并与欧洲理 事会一起，每五年提交一份报告，介绍优先事项和通过合作得到最完美解决的共同挑战。 但是，尽管有强大的机构和组织能力，协调行动的问责依然属于分散的行为。

以可持续发展议程为例，容 纳各种不同利益意味着目标 过于繁琐、优先排序不明确 以及监测能力相对薄弱。

国际组织在制定标准时必须透明

国际组织制定正规教育程序的标准，以支持协调、共识和公正。通过广泛协商制订可 持续发展目标指标框架就是一个例子。另一个是《博洛尼亚进程》，它建立了一个欧洲高 等教育区，将48个国家联系起来，实行共同的资格框架、学分制、质量保证标准和执行工 具，以促进流动。它提供了一个问责机制，又不强制国家执行，所以受到称赞。

国际组织还推动传播正规程序以外产生的教育标准，如学习标准。经合组织国际学生 评估计划已将教育政策转向成果，但也因影响到其责任范围以外的非经合组织国家的系统 而受到批评。

应要求捐助方对其援助承诺负责

一些组织的任务，包括负责通过财政或技术援助改善贫困 国家的教育系统。捐助机构既要对捐助国公民负责，也要对受 援方负责，产生了可能无法同时兼顾的责任。

没有后续机制要求捐助方对援助承诺负责。2015年，经 合组织发展援助委员会的28个成员国中只有6个国家履行了将 0.7％的国民收入用于援助的承诺。通过诸如经合组织同行评审 机制等正规程序以及媒体和非政府组织等非正规渠道，要求各 组织对援助数量负责。

重要的不仅是援助数量，还有援助的成效。促进有效发展合作全球伙伴关系监测发展 伙伴的活动。其2016年监测报告显示，援助报告的透明度有所改善。然而，援助的可预测性 在2010年至2015年期间有所下降，涉及包容性的相互问责条件未能得到满足。强大的监测程 序既没有增加援助量，也没有改善目标指向最需要的国家的情况，但很难说如果没有这些 程序，集体记录会如何。

多边捐助者支付了全部教育援助的大约三分之一。非政府组织对在民主进程之外做出 影响公民的政策决定表示关切。世界银行是世界上最大的教育贷款机构。在2015年股权审查 之后，预计发展中国家有表决权的股份将超过50％。这是旨在增加发展中国家代表性的改革 进程的一部分。

援助的可预测性 在2010年至2015年 期间有所下降， 涉及包容性的相 互问责条件未能 得到满足。

基于成果的援助未必可实现成效与问责

2005年的《援助实效问题巴黎宣言》，是为了增强捐助者和伙伴国对公民和立法机关的 责任。其中一项承诺是增强成果管理制。“按成果付款”是这项努力的一部分，即在理想 情况下，给予受援方更大的自主权，不用死守程序。在实际操作中，事情要更为复杂。

不同于早期将援助与所采取政策挂钩的条件形式，基于成果的计划以成果和影响为目 标。它们有多种形式。世界银行的“成效规划”融资直接将支付与成效挂钩。教育领域的 一个重要实例是坦桑尼亚联合共和国的“教育如今大见成效”计划，它不仅有学生/教师 比率指标，而且有提高阅读能力指标。

一些计划与非政府提供方签订合同，以提供教育服务。捐助者负担按学生人头计算 的服务提供成本，有时候也承担了意在激励的款项。挑战基金使各组织为援助配额展开竞 争，目标是加强提供者的问责。联合王国国际开发部的女童教育挑战基金，便是教育领域 的一个突出实例。

对这些计划进行的评价很少。过程评价包括“成效规 划”工具的评价，其中发现，与预期相反，成效主要是在 体制层面而非成果层面实现。此外，影响评估遇到了将观 察到的变化归因于基于成果的计划的挑战，部分原因是大 多数干预措施针对的是一系列成果，这使得就付款方式的 影响作出评估的努力复杂化。最后，提供数据和显示成效 需要时间。捐助者目前正在为改善证据基础投资。

现有证据指出了一些问题。叠加外部激励可能会损害提供方的内在动力。而由于援助水 平不确定，受援方也承担风险，这使援助失去了部分意义。让提供者通过基于成果的计划自 主创新有望增强成效，但如果必须确保按成果付款，提供方会不愿意改变已获信任的方法。

可衡量且具有成本效益的可核实指标难以制定。指标也必须符合长期目标。忽视公平 的不适当指标，会间接鼓励把目标放在最容易达到的受援方身上。

此外，按成果付款可能会损害国家的自主权，因为这种做法源自于捐助国，不一定符 合受援国家的制度。捐助者往往偏好非政府提供者，忽视加强公共部门能力的投资。根据 成果提供援助还可能危及资源流动的可预测性。事实上，这种方法在最不需要的地方可能 最有效：那里的教育系统具有清晰的目的性和协调一致的目标，并承担得起风险。

基于成果的融资所采用 的指标也必须符合长 期目标，并优先考虑 公平性。