政府管理条例有助于监测学校质量

世界各国政府的教育管理条例各不相同。例如，虽然为《全球教育监测报告》而审 查过的71个系统几乎全都有教师资格管理条例，但只有不到40％规定了最高学生/教师比率 （图4）。管理条例可以使教育机构负起责任，但实际上可能并不奏效。在较贫困国家里， 许多学校由于自身无法控制的原因，达不到现行条例要求。例如，在塔吉克斯坦，资金不足 意味着尽管条例俱在，但许多学校冬天仍供暖不足。

传统上，学校督导监测遵规守法情况，其有效性取决于督导员的技能。一些研究表 明，从督导中感受到强大问责压力的校长会采取行动改善业绩。

较贫困国家的许多私立学校不受监管

私立学校有所扩大。2005年至2015年间，私立学校入学率超过20％的国家数量有所增加 （图5）。在撒哈拉以南非洲和南亚的一些国家，许多私立学校不受监管，特别是针对贫困 人口的低收费学校，它们增长迅速，政府方面却管理滞后。一些学校没有办理注册，以逃 避限制过严的监管。规范私立学校以求更加公平，需要采取一致行动。

当强大的私立教育链迅速扩大时，薄 弱的监管环境尤其成问题。布里奇国际学 院在5个国家开办了500多所学校。肯尼亚 和乌干达的督导报告了教师不合格、基础 设施不足和课程未经授权的情况，法院支 持有关部委采取行动关闭了一些学校。

侧重于教育质量的督导受到欢迎，但 难以实施

督导工作的重点正越来越多地从遵 守监管标准转向评价学校的教学和学习质 量，在较富裕国家尤为如此。然而，这种 支助职能很难顺利执行。较贫困国家的督 导系统面临着资源和能力的限制。在南 非，上级人员抵制督导工作改革，部分原因是让人想起历史上的种族隔离督导。在许多情 况下，改进督导工作需要时间。截至2015年，安哥拉只有45％的督导人员接受了始于2010年 的改革培训。

幼儿教育的质量保证侧重于容易观察到的方面

尽管幼儿教育对儿童全面发展非常重要，但世界银行2010年至2015年期间的“改善教育 成果的系统方法”表明，在34个中等和低收入国家中，只有14个国家建立了幼儿教育标准和 合规监测系统。

在质量保证方面，各国往往青睐易于衡量和观察的业 务特征，如基础设施和学生/教师比率。即便如此，各国 往往也如伯利兹、印度尼西亚、尼泊尔和斯威士兰等国一 样，难以系统地监测合规情况。

其他一些系统试图评估教学的更细微方面。在智利， 所有市立学校的教育工作者每四年接受一次按照“良好教 学框架”标准进行的评价，其中涉及自我评价、外部观察、同侪互评和综合评价。被评为 “不合格”的教师第二年重新接受评价，若没有取得进展，则禁止从事教学工作。

一些工具，如“幼儿环境评级表”，有助于评估教师与儿童之间的互动质量。该评级表 在美国开发并广泛使用，经过调整后推广到了其他一些高收入国家，包括德国和意大利。

幼儿发展的直接衡量标准可以支持质量保证程序。纵向研究“成长在苏格兰”，旨在将 3组共14 000名儿童的早期经历与后期成果联系起来，研究结果用来重新设计幼儿保育和教育 政策。

社区的贡献，特别是父母的贡献，对于确保幼儿保育的质量至关重要。在法国，全国 家庭补贴基金根据父母满意度调查制定常规晴雨表，当选父母代表为总理事会幼儿事务委 员会提供支持。

在34个中等和低收入 国家中，只有14个国 家建立了幼儿教育标 准和合规监测系统

高等教育质量保证机制反映了各种不同的目标

虽然许多低收入国家尚未建立国家系统，但各国的法律框架都规定单个或多个国家机 构负责高等教育质量保证。《里斯本公约》等地区安排促进了国家质量保证体系的建立， 各国还将地区标准纳入国内法。

质量保证评估涉及标准设定、机构自评、外部专家 及同行评审、评价报告和上诉程序。无论是规范性还是 建议性标准，均涵盖高等教育的投入、活动和产出。中 国的本科教学评估标准包括8大领域19项指标：办学指导 思想、师资队伍、教学条件与利用、专业与课程建设、 教学管理、学风、教学效果和特色项目。

质量保证机构通过年度报告、数据库、地区及国际机构登记以及国家信息中心自我 问责。国际高等教育质量保证机构网络发布了一部最佳做法手册，以鼓励问责和透明；从 哥斯达黎加到阿拉伯联合酋长国等18个成员国已经奉行其“良好做法准则”。然而，问责报 告中的许多信息并没有向高等教育专家以外的人员广泛传播。

涵盖跨国高等教育的监管框架主要侧重于为机构提供支持。国际学生往往不了解自己 的权利，并且信息可能也难以获取。各国应优先考虑确定声名狼藉的办学机构，提醒求学 者加强了解，并鼓励学生机构宣传优质办学机构。

许多奖学金计划定期向捐助者报告资源的支出情况，但如果也及时向学生、家庭和大 学提供相关信息，它们的报告会更加有用。评估计划影响并收集大学和校友反馈信息的纵 向研究很有用。例如，联合王国的英联邦奖学金委员会对获奖者进行调查，并利用调查结 果来指导今后的计划设计。

高等教育的质量保证涉 及标准设定、机构自 评、外部专家及同行评 审、评价报告和上诉 程序。

政府应对确保负担得起的高等教育机会负责

由于学生升学率提高和非全日制学生人数增加，高等教育入学率一直稳步增长。

各国政府使用国家立法框架来促进高等教育的公平性和可负担性，但保证普及高等教 育的国家很少。这样做的国家包括厄瓜多尔、希腊和突尼斯。许多保障高等教育机会的法 律，包括巴西和老挝人民民主共和国的此类法律，禁止歧视并鼓励少数民族和弱势群体接 受高等教育。

由于高等教育需求增长，政府通过增加学杂费或鼓励私营部门办学，将部分费用负担转 移到了个人身上。然而，即使不收学费，也不足以确保人人负担得起。没有额外的支助，免 费普及最终仍将是补贴富人。例如，菲律宾于2016年取消了公立大学的学费，但这些大学已 经开始吸引较富裕家庭的学生。

学费应与财政援助计划相结合，可能包括资助、贷款 和税收优惠。为低收入学生提供贷款偿还援助，可以帮助 增加负担得起的选择。面向低收入人群至关重要，但与许 多低收入国家一样，在家庭经济衡量标准不那么可靠的国 家，可能很难进行经济能力检测。

学费应与财政援助计 划相结合， 可以包 括赠款、贷款和税收 优惠。

技能提供者和认证者对学员和雇主负责

一个健全的专业技能发展质量保证体系，有助于使当 局和服务提供者对工人和雇主等受益人负责，以及彼此之 间互相负责。

技能发展资格制度需要协调一致的治理，以及勾勒 出明确目标的共同框架。将劳动力市场的需求和提供者的 供应联系起来的一种方法，是让雇主和社会伙伴参与制定框架，尽管这并非总是很容易做 到，例如在波兰和突尼斯。

非政府培训提供者的数量不断增加，它们的认证和运作应遵守监管标准和程序。与高 等教育一样，认证是一个质量保证程序，通常是外部的政府或专业机构据此确认提供者已 达到设定标准。

为了实现在2022年之前培训4亿人的目标，印度雄心勃勃的技能发展计划必须确保认 证是透明的，学员充分受益，认证申请人用个人专用的识别号码进行登记，不出现向未经 认证的提供者非法转包情况。政府需要防止学员听信承诺提供就业机会并收取相应费用的 虚假宣传。同样，在澳大利亚，参议院的一项调查，考察私营培训提供者的市场营销在介 绍所获学历资格的价值时是否误导申请人，特别是弱势群体。

教科文组织一个数 据库中的所有200多 个成人识字和算术扫 盲计划都进行了一些 监测和评估。

监测可以改善成人扫盲计划中的问责

成人识字和算术扫盲计划中的问责，因各种计划、提供者、资金流和感知目标而变得复 杂。即便如此，各国正在越来越多地设定质量标准和成果预期。监测系统变得越来越普遍： 教科文组织“有效的识字和计算能力做法数据库”中的所有200多个成人识字和算术扫盲计 划都开展了一些监测和评估工作，通常是作为计划管理和执行工作的一部分。

收集财务数据有助于政府追究非政府提供者对质量和资源分配的责任。南非的 Kha Ri Gude（让我们学习）扫盲计划与私人公司签订了财务会计和报告合同，并更新管理信 息系统的学习者和教育工作者数据库。教师的工资取决于支出和出勤数据报告。2016年的一 次审计发现，志愿者涉嫌因为多报所服务学员人数而获得补贴。

监测扫盲计划成果有助于确保问责。实地访问评估是一种方法，例如巴基斯坦就使用 过。其他方法包括形成性和总结性战略，如测试、口头介绍和自评。

高收入国家通常使用标准化的国家评估框架和工具来评估成绩，有时还与公共资金联 系起来，美国的情况就是这样。包括伊朗伊斯兰共和国和墨西哥在内的一些中等收入国家 提供为每个区自动生成的在线期末考试。其他一些国家更多地依靠班级协调员进行形成性 和总结性评估，而不是系统地核对供分析的数据。有些计划在评估学习成绩时超越了从狭 义上理解的读写能力。法国“消除文盲”计划，评价参与者的自主性、信心、动力、日常 生活互动和认知发展。

使用学生层面的学习数据问责学校成本昂贵……

政府越来越有兴趣收集关于学校和学生学习成果的数据。原则上，这种信息应使国 家、地方和学校层面的教育负责人能够作出循证决策，只要信息质量好，并且这些负责人 具有独立于政治利益之外的决策权。

总结性评估结果用于个人层面，可作出有关学生入学和升级的决定；用于机构层面， 可找出学校彼此相对的位置，确定需要改进的领域。在系统层面，总结性评估结果有助于 监测是否符合标准。

各国在如何使用个人学习数据方面各不相同。日本等一些国家的系统侧重于国家统一 考试，可确定某一年的升级情况，但不能跨时比较学习情况。

其他一些系统对预期学习的标准作了定义，并组织评估，以根据它们编写报告。英格 兰复杂而全面的学习成果评估系统依据的是国家标准、精心设计的学生评估机制和外部评 估系统。所收集的数据用来帮助督导人员在访问学校之前做好准备，向家长通报情况，帮 助学校领导人制定目标，确定需要额外支持的学生，并支持地方和国家当局为了问责的目 的监测绩效。

不同国家评估不同的学习成果，一些只侧重语言和数学，另一些评估范围较为广泛。 各国为能够进行背景比较而收集的学校与学生背景资料的种类也有所不同。在澳大利亚， 包括财务、人口结构和社会教育优势在内的学校背景资料通过“我的学校”网站提供。在 丹麦，教育和质量局出台了学生福祉指标。

管理所有这些信息对教 育系统来说可能具有挑 战性。即使是高收入国 家也需要努力避免过于 简单化的解释。

但管理所有这些信息对教育系统来说可能具有挑战 性。即使是高收入国家也需要努力根据学校和学生的社会 经济信息以及学校和学生是否随着时间的推移而改善作出 调整，避免过于简单化的解释。各国越来越多地引入这种 增值测量标准，但它们可能不够精确，需要对从中得出的 结论进行调整。

这些问题在中等和低收入国家更为严重。产生能进行 可靠比较的成果信息耗资巨大，能力建设所必要的投资可能会高到令人望而却步。这些国 家通常侧重的，与其说是根据标准加以比较，不如说是期末考试成绩。例如，约旦的全国 考试每三年对各年级进行一次评估，但由于测试项目经常变化，不同时间的考试成绩没有 可比性。已发布的报告主要是没有政策相关分析的描述性表格。此外，尽管目标是提供教 学援助，但教师在理解评估结果方面没有获得任何支持。

……没有明确证据表明，基于考试成绩的问责制可提供优质教育

在所审查的101个教育系统中，有51个教育系统公开学生的考试分数，其中17个根据它们 来惩罚和奖励学校和教育工作者。然而，考试分数很大程度上由超出学校控制范围的种种 因素决定。

没有明确的证据表明，根据考试分数惩罚学校能够提高学 习成绩：统计数据通常显示没有任何积极的改善或改善微乎其 微。美国的《不让任何一个孩子掉队法》威胁让表现不佳的学 校关门。这对学生的表现几乎没有积极影响，却扩大了黑白成 绩差距，促使学生，特别是表现不佳学校的学生缩小学习课程 的范围，因为学校优先考虑考试科目。

学校可能会以消极的方式来适应基于成绩的问责制度， 钻制度的空子，规避因不进行长期改革而受到的惩罚。调整 测试题库、缩小学习课程范围、应试教学和作弊等现象，也见于澳大利亚、智利和大韩民 国及其他地方，严重影响到弱势的学校和学生。

基于成绩的问责制度 可能会导致学校以消 极的方式去适应，钻 制度的空子，规避因 不进行长期改革而受 到的惩罚。

教育领域的市场竞争会加深社会分化

一个潜在的问责机制是竞争。其设想是，如果父母可以选择孩子的学校，学校就会有 压力，要表现更好，以吸引学生。

公开学校信息，使之明白易懂，是 父母选择以及市场运行的先决条件。在 许多中等和高收入国家的教育体系中，学 校考试成绩是公开发布的。然而，在较贫困 国家，信息对于目标用户来说不容易获得或 理解。例如，在互联网接入量较低的坦桑尼亚 联合共和国，在线报告卡查询量很少。在肯尼 亚，72％的父母不知道如何使用识字和算术信息。

一些中等和高收入国家一直积极为学校创造市 场。在过去25年里，经济合作与发展组织（OECD） 超过三分之二成员国的择校政策有所增加。然而，有 证据表明，择校政策有利于处境更好的人口。父母经 常根据人口构成等因素来作出选择，这可能会导致多样 性减少，加剧社会经济分化。在芬兰，择校主要是由受过良好教育的家庭进行，他们的孩 子在学习上表现优异。在智利圣地亚哥，一年级学生的父母只有四分之一从终选学校名单 中选出了表现最好的学校，而近70％的父母只从宗教归属方面考虑学校。

教育券计划可以实现平等择校，但它们对教育的影响好坏不一。哥伦比亚针对低收入 社区的计划增加了私立学校入学率，提高了教育券接受者的成绩水平和毕业率。然而，普 遍提供教育券并允许学校提高学费可能会增加教育机会上的不平等，而不会改善学生的表 现。瑞典的教育券普及计划一直与日益严重的隔离相伴。智利有一个高度分层的制度。其 教育券计划鼓励有选择地招收成绩优异或收入高的学生。2008年改善目标定位的改革，对提 高公平性几乎没有影响。

社区可以帮助制订和监测学校政策和做法

社区进行的社会问责可以提高学校的反应能力和效率。社区监测通常侧重于基础设 施、工作人员出勤情况和预算编制，但一次性干预的影响可能难以为继。在埃塞俄比亚， 社区与政府合作收集学校数据和增加社区对话的做法带来积极的效果。然而，缺乏资源会 威胁到这类项目的可持续性。

社区利益攸关方参与基于学校的管理，这确 保决策权力和责任转移给地方行动者。在包括印 度尼西亚和墨西哥在内的国家里，基于学校的管 理改善了学生的成绩和出勤率。然而，如中国香 港的情况那样，不愿与社区成员分担责任，阻碍 了一些基于学校的管理努力。社区的代表制有时 没有把边缘化群体包括在内。吸收精英加入，是 尼泊尔一些基于学校管理委员会存在的一个问题。

在择校系统中，父母经常根据 人口构成等因素来作出选择， 这可能会导致多样性减少，加 剧社会经济分化。