МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ СОДЕЙСТВУЮТ УСТАНОВЛЕНИЮ ОБЩИХ ЦЕЛЕЙ

Международные организации должны содействовать государствам-членам и другим заинтересованным сторонам в разработке общих целей в области образования и создании механизмов для их достижения. Они должны отвечать за то, чтобы в программах действий и договорах в области образования находило отражение все многообразие мнений.

Однако если взять в качестве примера повестку дня в области устойчивого развития, стремление согласовать различные интересы привело к установлению малопонятных целей и нечетких приоритетов и к относительно слабому мониторингу. В документе, закладывающем основу ЦУР, отсутствие принципа подотчетности бросается в глаза.

При отсутствии точного указания на то, кто за что отвечает, складывается вакуум ответственности, причем в отношении не только стран, не выполняющих свои обязательства, но и международных организаций. Оценка координационных механизмов образования для всех выявила нечеткость ролей партнеров и учреждений и отсутствие механизмов подотчетности. Множественный характер ролей и конкуренция между учреждениями ведут к ситуации, в которой неточное определение сфер ответственности затрудняет обеспечение подотчетности всех заинтересованных сторон. Мониторинг работы организаций также требует ресурсов, которые могут быть ограниченными.

Ответственность международных организаций за установление целей и содействие их достижению на глобальном уровне заметно ослабевает, однако на региональном уровне ситуация может быть совсем иной. Европейская стратегическая рамочная программа в области образования и подготовки на период до 2020 г. (ОП-2020) трактует образование как один из компонентов общей стратегии роста. Европейский союз использует свои насыщенные институциональные структуры для делегирования полномочий. Европейская комиссия в своих ежегодных докладах отслеживает прогресс стран в реализации установленных целевых и контрольных показателей и совместно с Европейским советом один раз в пять лет представляет доклад о приоритетах и общих задачах и проблемах, наиболее эффективным образом решаемых путем сотрудничества. Однако, несмотря на хорошо развитый институциональный и организационный потенциал, подотчетность в вопросах координации действий носит фрагментарный характер.

Если взять в качестве примера повестку дня в области устойчивого развития, стремление согласовать различные интересы привело к установлению малопонятных целей и нечетких приоритетов и к относительно слабому мониторингу

НЕОБХОДИМОСТЬ ПРОЗРАЧНОГО ПОДХОДА МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ К УСТАНОВЛЕНИЮ НОРМ

Международные организации устанавливают нормы для официальных процессов в области образования в интересах координации, консенсуса и справедливости. Примером может служить рамочная основа для показателей ЦУР, открытая для широких консультаций. Другой пример – это так называемый Болонский процесс, направленный на создание европейского пространства высшего образования с участием 48 стран путем введения общих квалификационных рамок, системы кредитов, стандартов обеспечения качества и средств реализации для содействия мобильности. Этот процесс заслуживает высокой оценки в связи с тем, что предусматривает механизм обеспечения подотчетности, не покушаясь на механизмы для реализации соответствующих мер на национальном уровне.

Международные организации также содействуют распространению норм в области образования, сформулированных вне рамок официальных процессов, например, стандартов обучения. Программа международной оценки учащихся ОЭСР (ПМОУ) характеризуется акцентом на итогах обучения, но также подвергается критике за то, что оказывает влияние на системы образования стран, не являющихся членами ОЭСР, которым она не подотчетна.

ДОНОРЫ ДОЛЖНЫ БЫТЬ ПОДОТЧЕТНЫ В ВОПРОСАХ СВОИХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ О ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ПОМОЩИ

Миссия нескольких организаций включает обязанности по улучшению систем образования бедных стран путем оказания финансовой или технической помощи. Учреждения-доноры подотчетны как перед гражданами стран-доноров, так и перед получателями помощи, обязательства перед которыми подчас могут вступать в противоречие друг с другом.

Механизма для обеспечения подотчетности доноров в вопросах обязательств о предоставлении помощи не существует. В 2015 г. только шесть из 28 стран – членов Комитета содействия развитию ОЭСР (КСР) выполнили свои обязательства по предоставлению помощи в объеме 0,7% национального дохода. Подотчетность организаций в вопросах объемов помощи обеспечивается посредством официальных механизмов, как, например, механизм коллегиального обзора ОЭСР, и неформальных каналов, например, через СМИ и НПО.

Важную роль играет не только объем помощи, но и ее эффективность. Глобальное партнерство за эффективное сотрудничество в целях развития осуществляет мониторинг мероприятий партнеров по сфере развития. В его докладе по мониторингу за 2016 г. содержится вывод о небольшом повышении уровня прозрачности отчетности о предоставлении помощи. Однако в период 2010-2015 гг. прогнозируемость помощи сократилась, и условия взаимной подотчетности в вопросах инклюзивности выполнены не были. Процессы активного мониторинга не привели ни к увеличению объемов помощи, ни к повышению уровня ее сосредоточенности на наиболее нуждающихся странах, хотя трудно сказать, какими были бы коллективные результаты без этих процессов.

Многосторонние доноры предоставляют около одной трети общего объема помощи на цели образования. НПО выражают озабоченность в связи с тем, что решения по вопросам политики, сказывающиеся на судьбе граждан, принимаются вне демократического поля. Крупнейшим в мире кредитным учреждением в сфере образования является Всемирный банк. После пересмотра порядка распределения голосов в 2015 г. ожидается, что в рамках процесса реформы, направленной на повышение уровня представительства развивающихся стран, доля их голосов превысит 50%.

В период 2010-2015 гг. прогнозируемость помощи сократилась, и условия взаимной подотчетности в вопросах инклюзивности выполнены не были

Помощь на основе конечных результатов не всегда обеспечивает эффективность и подотчетность

Парижская декларация об эффективности помощи 2005 г. представляла собой попытку усилить ответственность стран- доноров и их партнеров перед гражданами и законодательными органами. В ней, в частности, было предусмотрено обязательство расширять управление на основе конечных результатов. Одним из компонентов такого подхода является «выплата в зависимости от результата», которая в идеальном случае предоставляет реципиенту больше самостоятельности и означает отказ от акцента на процессах. На практике все оказалось сложнее.

Разработка программ на основе конечных результатов ориентирована на итоги и воздействие в отличие от предыдущих программ, где помощь привязывалась к введению соответствующей политики. Новые программы приобретают разные формы. Программа финансирования Всемирного банка, ориентированная на результаты, увязывает выплаты непосредственно с результатами. Самым ярким примером в области образования служит программа Объединенной Республики Танзания «Важные результаты в образовании прямо сейчас», в рамках которой используются показатели не только числа учащихся из расчета на одного учителя, но и улучшения навыков чтения.

В рамках некоторых программ заключается договор с негосударственным провайдером о предоставлении образовательных услуг. Донор оплачивает расходы по обеспечению таких услуг из расчета на одного учащегося и в отдельных случаях – варьирующиеся расходы на финансовое стимулирование. Фонды заставляют организации конкурировать друг с другом в привлечении финансовых ассигнований, стремясь к повышению подотчетности провайдера. Фонд для образования девочек Департамента международного развития Соединенного Королевства является одним из наиболее масштабных примеров такого подхода к образованию.

Оценок таких программ было проведено немного. Изучение процессов включало оценки программы, ориентированной на результаты, и пришло к выводам, что, вопреки ожиданиям, результаты в основном были достигнуты на институциональном, а не итоговом уровне. Кроме того, оценки воздействия столкнулись с проблемами увязки отмеченных изменений с программами, основывающимися на конечных результатах – отчасти потому, что большинство мероприятий ориентировано сразу на целый ряд результатов, что осложняет усилия по формулированию выводов относительно воздействия такого подхода. Наконец, чтобы появились данные и результаты, нужно время. Доноры в настоящее время вкладывают средства в совершенствование базы фактических данных.

Данные, которые имеются, указывают на ряд вопросов. Навязывание внешних стимулов может нанести вред изначальной мотивации провайдера. Поскольку уровень помощи точно не известен, ее получатели тоже идут на риск, который отчасти подрывает логику действий. Предоставление провайдеру самостоятельности для применения инновационных подходов в рамках программ, основывающихся на конечных результатах, по идее, должно вести к повышению эффективности, однако провайдеры не готовы отказываться от испытанных методов, если они должны обеспечить результаты для получения выплат. Разработка показателей, поддающихся измерениям и экономичной проверке, является не простым делом. Показатели также должны согласовываться с долгосрочными целями. Некорректные показатели, игнорирующие вопросы справедливости, могут послужить косвенными стимулами для ориентации работы на наиболее доступных реципиентов.

Кроме того, принцип выплаты в зависимости от результата может подорвать национальную ответственность, поскольку этот подход принадлежит странам-донорам и не всегда согласуется с национальной системой. Доноры зачастую предпочитают негосударственных провайдеров и не уделяют должного внимания инвестициям в укрепление потенциала государственного сектора. Зависимость помощи от результатов также может ставить под угрозу прогнозируемость поступления финансовых средств. По сути, такой подход может срабатывать оптимальным образом именно там, где он требуется в наименьшей степени: в системах образования, которые характеризуются четким пониманием своей цели и должным образом согласованными задачами и могут позволить себе идти на риск.

Показатели, используемые в рамках финансирования, основывающегося на конечных результатах, должны также согласовываться с долгосрочными целями и уделять приоритетное внимание вопросам справедливости