ПРАВИТЕЛЬСТВА НЕСУТ ЮРИДИЧЕСКУЮ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ОБРАЗОВАНИЕ

Все страны ратифицировали, по крайней мере, один юридически обязывающий международный договор, касающийся права на образование. Правительства несут ответственность за соблюдение, защиту и реализацию этого права. В настоящее время в 82% национальных конституций содержится положение, касающееся права на образование. Немногим более чем в половине стран это право может обеспечиваться в судебном порядке, что дает гражданам юридическую возможность привлекать правительство к судебной ответственности за его нарушение (диаграмма 2).

ПРОЦЕССЫ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ МЕЖДУНАРОДНОЙ ОТЧЕТНОСТИ ИМЕЮТ РАЗНЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ ДЛЯ ПОДОТЧЕТНОСТИ ПРАВИТЕЛЬСТВ

Страны, ратифицировавшие тот или иной из семи основных договоров Организации Объединенных Наций в области прав человека, имеющих отношение к образованию, должны представлять периодическую отчетность о принятых ими мерах по соблюдению взятых обязательств. Одним из этих семи основных договоров является Конвенция ООН о правах инвалидов (КПИ), которая призывает к развитию инклюзивной системы на всех ступенях образования. Она поощряет основывающийся на правах человека подход к обучению инвалидов и закладывает надежную основу для подотчетности правительств. КПИ предусматривает создание международных и национальных механизмов ее осуществления и мониторинга. Странам надлежит обеспечивать сбор данных и представление докладов Комитету ООН по правам инвалидов.

В большинстве докладов 86 стран, представленных к настоящему времени, сообщается, что в конституциях, законах или политике содержится эксплицитное упоминание права инвалидов на образование, однако лишь в немногих дается определение инвалидности. Отсутствие четкого международного определения может затруднять разработку программ и соблюдение международных норм. Аналогичным образом, в конституциях, законах или политике 42 стран содержится эксплицитная ссылка на инклюзивное образование, что заставляет предположить наличие тенденции к отказу от специальных школ в пользу инклюзивных программ в обычных школах. Однако политика не всегда воплощается на практике.

Параллельное представление докладов неправительственными организациями (НПО) может влиять на выводы комитетов Организации Объединенных Наций по вопросам прав человека. Например, параллельный доклад о недостаточном финансировании системы государственного образования и отсутствии регламентации работы частных школ на Филиппинах нашел отражение в рекомендациях комитета.

В конституциях, законах или политике 42 из 86 стран содержится эксплицитная ссылка на инклюзивное образование

Страны также сообщают о прогрессе в достижении ЦУР, однако эта отчетность носит добровольный характер. К настоящему времени такие доклады представили 44 страны. Глобальный тематический обзор по теме «Расширение прав и возможностей людей и обеспечение всеобщего охвата и равенства», который Организация Объединенных Наций должна провести в 2019 г., даст возможность для углубленного изучения прогресса в достижении ЦУР 4. В том, что страны действенно используют добровольные подходы к обеспечению преобразований, еще предстоит убедиться; отсутствие внешних механизмов для принуждения к таким мерам может сдерживать прогресс в этой области.

ГРАЖДАНЕ ИМЕЮТ ПОЛИТИЧЕСКИЕ ВОЗМОЖНОСТИ ПРИНУЖДАТЬ ПРАВИТЕЛЬСТВО К ВЫПОЛНЕНИЮ СВОИХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ

Политический процесс подталкивает официальных лиц к реагированию на требования общественности. Один из механизмов – это свободные и честные выборы. Из 890 выборов национальных лидеров, состоявшихся в 169 странах в период 1975-2011 гг., 469 рассматриваются как свободные и честные. Доля таких выборов сократилась с 70% в 1975-1985 гг. до 45% в 2001-2011 гг., отчасти в силу начала проведения выборов в молодых демократических государствах (диаграмма 3).

Государственные расходы на образование растут одновременно с переходом к демократии и открытости. И все же избирателям трудно выявить и призвать к ответу выборных лиц за несостоятельную или неэффективную политику в области образования. Незамысловатые предвыборные обещания могут отвлечь внимание и инвестиции от более важных вопросов образования. Правительства, как правило, уделяют больше внимания и средств образовательной инфраструктуре с высоким уровнем наглядности, чем не столь заметным мерам в этой сфере, как, например, профессиональное развитие.

Некоторые утверждают, что предвыборная борьба повышает ответственность, однако факты не столь однозначны. В Бразилии уровень злоупотребления ресурсами среди мэров, ожидающих повторного избрания, был на 27% ниже, чем среди мэров с ограниченным сроком полномочий. Напротив, в Республике Корея переход к прямым выборам директоров школ не повлек за собой существенных изменений в отношении расходов на образование, показателей его завершения или уровней охвата.

ОБЩЕСТВЕННЫЕ ДВИЖЕНИЯ ГРАЖДАН ТАКЖЕ МОГУТ ОКАЗЫВАТЬ ДАВЛЕНИЕ НА ПРАВИТЕЛЬСТВО

Политические механизмы, позволяющие призвать правительство к ответу, выборами не ограничиваются. Давление на правительство также могут оказывать гражданские инициативы, успешным примером которых являются студенческие движения за снижение платы за университетское обучение в Чили и Южной Африке.

Организации гражданского общества (ОГО) используют широкий спектр стратегий, включая правовые механизмы, опросы и другие исследования, открытые данные, формирование коалиций и кампании в СМИ. Ассоциация граждан за равенство и справедливость (Аргентина) возбудила судебный иск против правительства Буэнос-Айреса за то, что оно не отвечало на просьбы представить информацию о положении дел в области образования детей младшего возраста.

Опросы позволяют собрать информацию, которая может пролить свет на недостатки политики и подтолкнуть к требованиям о проведении преобразований. Во многих странах, включая Кению, Пакистан и Сенегал, обследования, организованные гражданами для оценки базовых навыков детей в областях чтения и счета, использовались для того, чтобы потребовать от правительств улучшения работы систем образования.

Такие коалиции ОГО, как, например, кампания за народное образование в Бангладеш, развернули деятельность по наращиванию давления на правительство, чтобы добиться повышения расходов на образование. Информационные сообщения граждан, впервые появившиеся в 1994 г. в Бангалоре, впоследствии получили распространение в других странах, включая Руанду.

В некоторых странах, включая Индию и Объединенную Республику Танзанию, ОГО играют важную роль в борьбе с коррупцией путем отслеживания и анализа бюджетных средств в целях мониторинга государственных ассигнований и расходов, а также оценки той степени, в которой средства выделяются согласно бюджетам и планам.

Организации инвалидов приняли участие в мониторинге осуществления КПИ в 50 из 86 стран, представивших отчетность по этому вопросу

Организации инвалидов могут отстаивать идеи преобразований в органах государственной власти. НПО и независимые учреждения, занимающиеся вопросами прав человека, могут обеспечивать распространение данных и повышение информированности. Организации инвалидов способствовали мониторингу осуществления КПИ в 50 из 86 стран, представивших отчетность по этому вопросу, однако приняли участие в проведении национального обзора только в 29 странах. Препятствием на пути к такому участию является отсутствие потенциала.

Профсоюзы учителей составляют часть более широкого гражданского общества, но имеют особый голос и играют особую роль. Они могут содействовать обеспечению подотчетности правительств, помогая или сопротивляясь реформе образования и поддерживая диалог по щекотливым вопросам, от обсуждения которых правительство может уклоняться. Привлечение профсоюзов к процессу разработки политики формально повышает уровень подотчетности и ангажированности учителей, укрепляя отношения между профсоюзами и правительством. К сожалению, однако, регулярные консультации с профсоюзами по вопросам реформы не практикуются. Из 70 профсоюзов в более чем 50 странах консультации по вопросам разработки и отбора учебных материалов никогда или почти никогда не проводились более чем с 60% организаций.

Из 70 профсоюзов в более чем 50 странах консультации по вопросам учебных материалов никогда или почти никогда не проводились более чем с 60% организаций

КЛЮЧЕВАЯ РОЛЬ СМИ В ВЫЯВЛЕНИИ ВАЖНЕЙШИХ ВОПРОСОВ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ

Для обеспечения подотчетности правительств гражданам необходима достоверная информация. СМИ могут внимательно следить за деятельностью правительства, помогая гражданам оценивать ее эффективность. Они также служат каналом, посредством которого ОГО распространяют результаты своей работы и предлагают общественному вниманию такие вопросы, как, например, справедливость. Международные, национальные и местные средства информации публикуют результаты проводимых гражданами оценок, иллюстрирующих те вызовы, с которыми сталкивается формирование базовых навыков у всех детей.

СМИ также сообщают о результатах исследований, проводимых аналитическими центрами, университетами и государственными учреждениями. Повышение внимания СМИ к путям расходования государственных средств может содействовать расширению возможностей граждан и усилению давления на руководителей сферы образования с тем, чтобы их действия носили ответственный характер. В Уганде сокращение расстояния до точки продажи периодических изданий на 2,2 км привело к повышению доли средств, доходящих до школ, почти на десять процентных пунктов.

Традиционные СМИ по-прежнему играют важную роль в разъяснении общественности сложных вопросов, тогда как социальные средства предоставляют пользователям возможности для широкого обмена информацией, свободной от редакторского вмешательства, журналистской фильтрации или, в ряде случаев, государственной цензуры. Во времена, когда политика в области образования зачастую меняется весьма быстро, функции, которые способны выполнять социальные средства, имеют большое значение.

Однако и сами средства информации должны быть независимыми, подотчетными и способными предоставлять надежную информацию и отражать различные социальные взгляды. Сотрудники СМИ, непосредственно занимающиеся поиском, анализом, организацией и составлением либо вещанием новостной продукции, должны располагать техническими знаниями и опытом для того, чтобы освещать вопросы образования и пользоваться доверием аудитории.

ВАЖНАЯ РОЛЬ ПЛАНОВ В ОБЛАСТИ ОБРАЗОВАНИЯ, КОТОРЫЕ ЗАСЛУЖИВАЮТ ДОВЕРИЯ И ЧЕТКО ОПРЕДЕЛЯЮТ СФЕРУ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Когда правительство приступает к выполнению своих обязанностей, разработанные им планы в области образования содействуют его подотчетности благодаря принятию официальных обязательств и уточнению сфер ответственности. Правительства зачастую разрабатывают многолетние стратегические планы для сектора образования, однако годовые оперативные планы обычно играют ключевую роль в вопросах планирования и координации.

Подотчетности могут содействовать институциональные механизмы, предоставляющие больше официальных полномочий всем заинтересованным сторонам. Рекомендуется создание такого органа, как совместный руководящий комитет в составе представителей правительства и иных кругов с официальным правом оценки и утверждения секторальных планов. Однако при недостаточном потенциале в нем могут быть представлены не все заинтересованные стороны.

Правительство, которое привлекает экспертов, консультантов или доноров для быстрой разработки планов, рискует нанести ущерб ответственности и приверженности делу на местах

Планирование в сфере образования, основывающееся на реальном участии всех партнеров, может требовать времени. Правительство может склоняться к тому, чтобы привлекать экспертов, консультантов или доноров для быстрой разработки планов и избегать широких консультаций. Такой ускоренный подход наносит ущерб ответственности и приверженности делу на местах. Получающие помощь страны должны следить за тем, чтобы планирование не было монополизировано донорами.

Четкое разграничение обязанностей имеет большое значение, прежде всего в децентрализованных системах, где обязанности зачастую не определены и дублируются, в результате чего границы между сферами ответственности размываются. Децентрализованные административные органы, особенно в странах с низким доходом и неустойчивой экономикой, часто не располагают потенциалом для стратегического планирования.

Использование зависящих от эффективности деятельности грантов для повышения потенциала и прозрачности работы местных органов власти привело к улучшению финансового управления в ряде стран с низким и средним уровнем дохода. В Объединенной Республике Танзания доля органов власти, отвечающих минимальным условиям для получения грантов, за три года возросла примерно с 50% до 90%.

Однако требование строгой подотчетности на местах в отношении результатов, установленных в централизованном порядке, может иметь и отрицательные последствия. Чрезмерное увлечение проверками может затушевывать обязанности, снижать уровень сотрудничества, подрывать инновационную деятельность и заставлять провайдеров услуг уделять главное внимание задачам, а не улучшениям.

УСИЛЕНИЕ КОНТРОЛЯ ПРИ РАЗРАБОТКЕ БЮДЖЕТА МОЖЕТ ОБЕСПЕЧИТЬ АССИГНОВАНИЕ СРЕДСТВ НА ПРИОРИТЕТНЫЕ ОБЛАСТИ

Расширение возможностей участия заинтересованных сторон в разработке бюджета и анализе запланированных расходов может придать ассигнованию средств более справедливый характер.

Рассмотрение бюджета является важнейшей функцией законодателей, выполнение которой требует времени и работы экспертов. ОГО могут содействовать им в оценке предлагаемых бюджетов и информационном обеспечении дискуссий по ним, как, например, в Индонезии и Кении. Помочь законодателям в более эффективной оценке расходов скорее могут бюджеты с программной, а не постатейной разбивкой.

ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОРИЗОНТАЛЬНОЙ ПОДОТЧЕТНОСТИ

Парламентские комитеты, институт омбудсменов и суд служат примерами инструментов для обеспечения горизонтальной подотчетности, выражая интересы общественности и сдерживая произвол властей. Внутренний и внешний аудит является действенным средством для обеспечения подотчетности в вопросах исполнения бюджета и помогает ограничить неэффективное и нецелевое использование средств и коррупцию. Однако проведение такого аудита требует соответствующего потенциала.

Парламентские комитеты выполняют важнейшую функцию мониторинга. Отсутствие независимости, потенциала или авторитета может ограничить их возможности как движущей силы преобразований, тогда как дискуссии между парламентариями, обладающими профессиональными знаниями в области образования, могут содействовать разработке более эффективных предложений относительно политики по менее спорным вопросам. В парламентах Замбии, Новой Зеландии, Норвегии, Перу и Соединенных Штатов работают постоянные комитеты по образованию, которые отслеживают действия правительства, пересматривают законы и рекомендуют необходимые изменения. В Соединенном Королевстве рекомендации комитета были одинаковы или схожи с мерами государственной политики в 20 случаях из 86, особенно в том, что касалось разработки законодательства по вопросам реформы инспекционной системы.

В парламентах Замбии, Новой Зеландии, Норвегии, Перу и Соединенных Штатов работают постоянные комитеты по образованию, которые отслеживают действия правительства, пересматривают законы и рекомендуют необходимые изменения

Службы омбудсменов принимают граждан, жалующихся на правительство, и играют особенно важную роль, когда у граждан не складывается диалог с чиновниками. В 2010 г. институт омбудсменов существовал в 118 странах. Зачастую они занимаются политически спорными вопросами, способными привести их к конфликту с правительством. В Латинской Америке присутствие омбудсмена, даже не имеющего установленных полномочий, в период 1982-2011 гг. содействовало расширению услуг в областях образования, здравоохранения и обеспечения жильем. В Индонезии служба омбудсмена сыграла важнейшую роль в разоблачении мошеннической схемы, при которой экзаменационные задания продавались учащимся, а ответы направлялись на их мобильные телефоны.

ОГО и граждане могут содействовать проведению внешнего аудита. Граждане Республики Корея и Чили в своих жалобах и предложениях, направляемых онлайн, поднимают вопросы, требующие внимания ревизора. Опросы для отслеживания государственных расходов дают ОГО возможность для проведения социальных аудитов. Однако такие акции, инициаторами которых нередко являются доноры, зачастую носят одноразовый характер и далеко не всегда ведут к долгосрочным преобразованиям.

ФОРМИРОВАНИЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ КУЛЬТУРЫ ДОБРОСОВЕСТНОСТИ – КЛЮЧ К ОБУЗДАНИЮ КОРРУПЦИИ

Коррупция может затрагивать любой аспект образования, от его финансирования и приобретения услуг до аккредитации учебных заведений, управления преподавательским контингентом, экзаменов, стипендий, исследований и учебников. Идет ли речь о громких случаях хищений или о практике, укоренившейся на более низких уровнях, последствия коррупции выходят далеко за пределы суммы понесенных убытков и сказываются на доступе к образованию и его качестве. Коррупция нарушает сбалансированность решений правительства о распределении ресурсов, снижает производительность и ведет к уменьшению государственных доходов.

Изучение Всемирным банком вопросов утечки средств при их перечислении центральными структурами местным органам власти, а затем школам побудило к проведению большого объема работы в этой области, однако отслеживание средств вплоть до конечной точки остается проблематичным, особенно там, где ассигнования не регламентируются четкими правилами. Несуществующие, фиктивные учителя и школы стали сложным вопросом, вызывающим немало разногласий. Только в первой половине 2016 г. в Нигерии 8000 раз прозвучали обвинения в том, что существуют фиктивные учителя или что учителя получают больше своей официальной зарплаты.

После реформ, осуществленных в Бразилии с целью совершенствования финансового механизма для обеспечения равенства в образовании, проверка, проведенная генеральным ревизором в 120 муниципалитетах четырех штатов, тем не менее, выявила, что правила организации торгов нарушались в 49 из них, положения о выполнении договоров – в 28, а в 21 муниципалитете со счетов снимались наличные средства.

Для внешнего наблюдателя грубейшие нарушения могут оставаться незамеченными, а их масштабы бывает трудно определить, например, в таких сложных обстоятельствах, как условия конфликта. Примерно 80% из 740 школ в провинции Гор в Афганистане не работали, тогда как департамент образования продолжал выплачивать зарплату учителям.

Зачастую незамеченными остаются и некоторые виды глубоко укоренившейся коррупции. При проведении обследования с целью отслеживания государственных расходов в Бангладеш около 40% работников органов начального образования на уровне районов и подрайонов признались в том, что платят сотрудникам финансовых органов за «ускоренное прохождение» финансовых средств. Эти выплаты не обязательно означают фактическую или прямую утечку государственных средств, однако побуждают чиновников компенсировать затраченные суммы иными путями.

Разоблачений недобросовестной практики недостаточно, и даже правовые нормы и структуры должны опираться на более совершенные механизмы мониторинга, включая сильные и независимые ревизионные органы, открытые информационные системы и среду, благоприятствующую контролю со стороны СМИ и привлечению НПО. После выявления случаев коррупции свою важнейшую роль в дальнейшем надлежит играть полиции и судебной системе.

НЕОБХОДИМА СИСТЕМАТИЗАЦИЯ МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКИ ОБРАЗОВАНИЯ

Мониторинг и оценка могут содействовать подотчетности правительства. Эффективный мониторинг должен обеспечивать информацию о достижении ожидаемых результатов, а сбор данных, от которых требуется точность, следует проводить на регулярной основе. Однако системы мониторинга и оценки зачастую носят фрагментарный характер. Учреждения, занимающиеся ими, используют разные методы и периодичность сбора данных, компиляция, сопоставление или доступность которых могут не обеспечиваться в централизованном порядке.

Один из путей консолидированного представления информации состоит в подготовке правительством национальных докладов по мониторингу образования в рамках обязательств перед законодательными органами или международными организациями, а также в содействии работе граждан по обеспечению подотчетности правительства. С 2010 г. по меньшей мере, один национальный доклад по мониторингу образования опубликовали 108 стран из 209, однако на регулярной основе в среднем по миру это делает только каждая шестая страна.

Вопросы образования взрослых находят отражение лишь в одной трети существующих национальных докладов по мониторингу образования

Подготовка национальных докладов по мониторингу образования более характерна для стран с высоким доходом, но их также готовят и страны со средним доходом, как, например, Доминиканская Республика и Республика Молдова, а также некоторые страны с низким доходом, как, например, Уганда. Почти все доклады охватывают начальное и среднее образование, примерно две трети – воспитание и образование детей младшего возраста и одна треть – образование взрослых.

Акценты в докладах расставляются по-разному. Примерно 60% уделяют основное внимание описанию принятых мер, 25% – оценке ситуации, отражая озабоченность вопросами подотчетности, связанными с разным внутренним контекстом. В центре внимания докладов также может находиться отчетность о произведенных расходах.

В некоторых странах, например в Германии, подготавливающей Bildungsbericht (Доклад об образовании), выпуск таких докладов предусмотрен законом в рамках отчета перед общественностью. В таких докладах, как правило, представляется информация о принятых мерах или произведенных расходах. Министерство образования Панамы публикует годовой доклад в соответствии с законом о прозрачности государственного управления. На Филиппинах «положение о прозрачности», предусмотренное законом о бюджете в интересах «усиления транспарентности и обеспечения подотчетности», призывает к размещению на официальных веб-сайтах всех государственных ведомств годовых докладов за последние три года в соответствии с точными инструкциями бюджетного циркуляра.

Некоторую информацию, получаемую в результате мониторинга, порой приходится заказывать внешнему партнеру или учреждению, работа которого пользуется уважением и широко принимается как не зависящая от контроля со стороны правительства. За последние десять лет учреждения по проведению независимых оценок сформировались в странах Латинской Америки, включая Колумбию, Мексику и Эквадор, и укрепились либо благодаря своей работе, либо в результате введения новых юридических мер. Важнейшим фактором, позволяющим им эффективно играть свою роль, является стабильное финансирование.

В странах, являющихся получателями помощи, к настоящему времени получили распространение годовые совместные секторальные обзоры с участием правительства, доноров, гражданского общества и других заинтересованных сторон. Однако у них есть и свои слабые стороны – участие в них носит недостаточно широкий характер, отсутствуют планы выполнения рекомендаций, а повестка работы зачастую определяется донорами.