ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СОДЕЙСТВУЕТ МОНИТОРИНГУ КАЧЕСТВА РАБОТЫ ШКОЛ

Государственное регулирование образования в разных странах мира приобретает разные формы. Например, из 71 системы, ставшей предметом анализа в докладе о мониторинге образования, почти все предусматривают регламентацию вопроса квалификации учителей, однако менее чем в 40% из них установлено максимально допустимое число учащихся из расчета на одного учителя (диаграмма 4). Регламентационные акты могут предусматривать подотчетность провайдеров образования, но оставаться неэффективными на практике. В более бедных странах многие школы не соответствуют установленным требованиям по не зависящим от них причинам. Например, нехватка средств ведет к тому, что, в нарушение правил, многие школы в Таджикистане в зимний период не отапливаются должным образом.

Эффективность школьных инспекций, традиционной задачей которых является проверка соблюдения установленных правил, всегда зависела от квалификации инспектора. Некоторые исследования говорят о том, что директора школ, оказавшись под сильным давлением инспекционных проверок, требующих их к ответу, принимают меры для улучшения своей работы.

В более бедных странах работа частных школ не регламентируется

Частное школьное образование находится на подъеме. Число стран, где частным образованием охвачено свыше 20% учащихся, в период 2005- 2015 гг. увеличилось (диаграмма 5). В ряде стран Юго-Восточной Азии и Африки к югу от Сахары отсутствует регламентация многих частных школ, в особенности школ с низкой платой за обучение, за ростом числа которых правительство не может уследить. Некоторые школы уклоняются от регистрации, чтобы не подчиняться правилам, носящим чрезмерно ограничительный характер. Регламентация работы частных школ в интересах обеспечения образования более справедливым образом требует совместных целенаправленных усилий.

Ослабленное правовое поле особенно порождает проблемы в случаях быстрого расширения крупных сетей частных учебных заведений. Сеть под названием Bridge International Academies насчитывает свыше 500 школ в пяти странах. Инспекции, проведенные в Кении и Уганде, выявили отсутствие квалификации преподавателей и надлежащей инфраструктуры, а также использование несанкционированных учебных программ, в результате чего суды поддержали предложения министерств закрыть ряд школ.

Акцент инспекции на вопросах качества образования желателен, но мало осуществим

Школьные инспекторы, особенно в более богатых странах, уделяют все больше внимания не столько соблюдению установленных правил, сколько оценке качества школьного преподавания и обучения. Однако осуществление этой полезной функции является не столь простым делом. Инспекционные службы в более бедных странах сталкиваются с проблемами нехватки ресурсов и потенциала. В Южной Африке директоры школ воспротивились реформе инспекционных служб, отчасти потому, что она напомнила им инспекцию времен апартеида. Во многих условиях совершенствование инспекционной работы требует времени. К 2015 г. в Анголе только 45% инспекторов прошли подготовку по вопросам реформ, начатых в 2010 г.

Обеспечение качества в области образования детей младшего возраста сосредоточено на наиболее заметных аспектах

Несмотря на важность образования детей младшего возраста для целостного развития ребенка, системный подход, используемый Всемирным банком для улучшения результатов образования, в период 2010-2015 гг. показал, что только 14 из 34 стран с низким и средним доходом установили стандарты такого образования и создали системы мониторинга их соблюдения.

В том, что касается обеспечения качества, страны часто отдают предпочтение таким легко измеримым и отслеживаемым оперативным показателям, как инфраструктура и число учащихся на одного учителя. Но даже при этом странам нередко приходится прилагать большие усилия для систематического мониторинга соблюдения норм, о чем говорят примеры Белиза, Индонезии, Непала и Свазиленда.

Другие системы ставят задачи более нюансированной оценки аспектов преподавания. В Чили учителя всех муниципальных школ один раз в четыре года проходят оценку соответствия рамочным нормам эффективного преподавания; этот процесс охватывает самооценку, соображения внешних контролеров, оценку, проводимую коллегами, и изучение комплекта документов. Учителя, получившие балл «неудовлетворительно», проходят оценку на следующий год и при отсутствии прогресса утрачивают право на преподавательскую работу.

Некоторые инструменты, такие как рейтинг среды детей младшего возраста, помогают оценить качество взаимодействия между учителем и ребенком. Этот инструмент, разработанный и широко применяемый в Соединенных Штатах, сегодня также используется в других странах с высоким доходом, включая Германию и Италию.

Непосредственное измерение показателей развития детей младшего возраста может содействовать обеспечению качества. Долговременное исследование под названием «Взросление в Шотландии» направлено на выявление взаимосвязи между ранним детским опытом и более поздними результатами обучения 14 000 детей, разделенных на три когорты, в целях использования результатов этого исследования при дальнейшей разработке политики в области воспитания и образования детей младшего возраста.

Участие общественности, в особенности родителей, имеет важнейшее значение для обеспечения качества воспитания детей младшего возраста. Во Франции национальный фонд семейных ассигнований регулярно публикует оценку ситуации в этой области на основе степени удовлетворенности родителей, выявляемой в ходе опросов, а избранные представители родителей представляют соответствующие материалы комиссии по положению детей младшего возраста при Генеральном совете.

Только 14 из 34 стран с низким и средним доходом установили стандарты образования детей младшего возраста и системы мониторинга их соблюдения

Механизмы обеспечения качества высшего образования отражают различные цели

Национальные законы предусматривают наличие одного или нескольких учреждений, ответственных за обеспечение качества высшего образования, однако во многих странах с низким доходом такие национальные системы еще не созданы. Развитию национальных систем обеспечения качества содействуют такие региональные механизмы, как Лиссабонская конвенция, благодаря которой страны включают региональные нормы в свои законы.

Обеспечение качества связано с установлением стандартов, учрежденческой самооценкой, проведением обзоров внешними экспертами и своими собственными специалистами, подготовкой докладов о выводах по итогам оценки и процессами их обжалования. Стандарты, имеющие либо обязательный, либо факультативный характер, охватывают инвестиции в образование, мероприятия в его рамках и его итоги. Принятый в Китае стандарт оценки качества высшего образования на уровне бакалавра включает 19 показателей в восьми крупных областях: цели высших учебных заведений, преподавательский состав, материально- техническая база, программа обучения, управление, атмосфера, параметры обучения и функциональные программы.

Работа учреждений, ответственных за обеспечение качества, отражается в их годовых докладах, базах данных, региональных и международных учрежденческих регистрах, а также в продукции национальных информационных центров. Международная сеть учреждений по гарантированию качества высшего образования публикует пособие по вопросам передовой практики, чтобы поощрить подотчетность и прозрачность; ее 18 членов, от Коста-Рики до Объединенных Арабских Эмиратов, согласуют свои мероприятия с ее руководящими принципами в области эффективной деятельности. Однако большой объем информации, содержащейся в посвященных вопросам подотчетности докладах, не получает широкого распространения за пределами круга специалистов по высшему образованию.

В регламентационных рамках, касающихся обучения в высших учебных заведениях за границей, акцент в основном делается на учреждениях, обеспечивающих поддержку такого образования. Обучающиеся за границей студенты зачастую не имеют информации о своих правах, получить которую подчас нелегко. Странам надлежит стремиться выявлять недобросовестных провайдеров образования, информировать о них студентов и поощрять студенческие органы к тому, чтобы те распространяли информацию о провайдерах образования высокого качества.

Многие программы стипендий на регулярной основе отчитываются в своих расходах перед донорами, однако их отчетность приносила бы больше пользы, если бы также своевременно распространялась среди студентов, их семей и университетов. Весьма полезны долговременные исследования, измеряющие воздействие программ на основе обратной связи с университетами и выпускниками. Комиссия Содружества по стипендиям (Соединенное Королевство), например, проводит опросы стипендиатов и использует полученные результаты при разработке последующих программ.

Обеспечение качества высшего образования связано с установлением стандартов, учрежденческой самооценкой, проведением обзоров внешними экспертами и своими собственными специалистами, подготовкой докладов о выводах по итогам оценки и процессами их обжалования

Необходима подотчетность правительства в вопросах обеспечения высшего образования, доступного с финансовой точки зрения

Охват высшим образованием неуклонно растет благодаря тому, что все больше студентов успешно переходят с курса на курс и увеличивается число студентов с неполным учебным днем.

Правительства используют национальные правовые рамки для содействия справедливому характеру и финансовой доступности высшего образования, однако всеобщий доступ к нему гарантируют лишь немногие страны, включая Эквадор, Грецию и Тунис. Многие законы, гарантирующие доступ к высшему образованию, в том числе в Бразилии и Лаосской Народно-Демократической Республике, запрещают дискриминацию и поощряют доступ меньшинств и обездоленных групп.

По мере роста спроса на высшее образование правительства начали перекладывать определенную часть связанных с ним расходов на частных лиц, либо увеличивая плату за обучение, либо поощряя участие частных провайдеров. Даже при отсутствии платы за обучение этого самого по себе недостаточно для обеспечения его доступности. Без дополнительной поддержки свободный всеобщий доступ, в конечном счете, приведет к субсидированию наиболее обеспеченных слоев. На Филиппинах, например, плата за обучение в государственных колледжах была упразднена в 2016 г., но эти учебные заведения уже привлекли к себе учащихся из более зажиточных семей.

Плата за обучение должна сопровождаться программами финансовой помощи, которые могут предусматривать гранты, займы и налоговые льготы. Росту числа доступных в финансовом плане вариантов может содействовать оказание помощи в выплате займов студентам с низким доходом. Ориентация работы на малообеспеченное население имеет важнейшее значение, однако проверка финансового положения студентов может оказаться непростой задачей в странах, где инструменты для определения доходов домохозяйств не столь надежны, а именно так обстоит дело во многих странах с низким доходом.

Плата за обучение должна сопровождаться программами финансовой помощи, которые могут предусматривать гранты, займы и налоговые льготы

Структуры, занимающиеся развитием и сертификацией навыков, несут ответственность перед учащимися и работодателями

Надежная система развития профессиональных навыков предусматривает ответственность властей и поставщиков услуг перед такими бенефициарами, как работники и работодатели, а также друг перед другом.

Квалификационные системы развития навыков должны управляться на целостной основе и иметь общие рамки, определяющие четкие цели. Один из путей обеспечения согласованности между потребностями рынка труда и предложениями провайдеров образования состоит в привлечении работодателей и социальных партнеров к разработке таких рамок, однако это не всегда оказывается простой задачей, о чем говорят примеры Польши и Туниса.

Деятельность негосударственных провайдеров профессиональной подготовки, число которых растет, должна регламентироваться нормами и процедурами их аккредитации и работы. Как и в случае высшего образования, аккредитация является процессом обеспечения качества, посредством которого подтверждается соответствие провайдера установленным нормам. Такое подтверждение, как правило, является задачей органов власти или профессионалов.

Грандиозная программа развития навыков в Индии, поставившей перед собой задачу подготовить к 2022 г. 400 миллионов человек, предусматривает, что сертификация носит прозрачный характер, учащиеся получают все льготы, регистрация кандидатов происходит путем присвоения каждому индивидуального идентификационного номера и отсутствуют незаконные субподряды с провайдерами, не имеющими сертификации. Правительство должно ограждать учащихся от ложных обещаний, что они получат работу и поэтому должны внести плату за обучение. Аналогичным образом, австралийский сенат изучил вопрос о том, не вводит ли учащихся (прежде всего, из обездоленных слоев) в заблуждение реклама частных провайдеров профессиональной подготовки относительно уровня той квалификации, которую они получат.

Мониторинг может улучшить подотчетность программ распространения грамотности среди взрослых

Подотчетность программ распространения навыков грамотности и счета среди взрослых осложняется широким диапазоном программ, провайдеров, потоков финансовых средств и поставленных целей. Но даже в таких условиях страны все шире вводят стандарты качества и устанавливают ожидаемые результаты. Получают распространение системы мониторинга: во всех программах распространения навыков грамотности и счета среди взрослых, внесенных в базу данных ЮНЕСКО, которая отслеживает эффективность таких программ (общим числом более 200), был предусмотрен тот или иной компонент мониторинга и оценки, как правило, в рамках мер по управлению программой и ее осуществлению.

Сбор финансовых данных помогает правительству обеспечивать подотчетность негосударственных провайдеров в вопросах качества и ассигнования средств. В рамках программы распространения грамотности среди взрослых в Южной Африке под названием «Давайте учиться» заключен договор с частной кампанией о представлении финансовой отчетности и обновлении баз данных об учащихся и педагогах в информационной системе управления. Выплаты учителям зависят от представления отчетов о расходах и посещаемости. Проведенный в 2016 г. аудит выявил, что волонтерам выплачивались фиктивные стипендии за работу с большим числом учащихся, чем было указано в их платежных требованиях.

Содействовать обеспечению подотчетности может и мониторинг результатов программ распространения грамотности. Одним из методов являются оценки в ходе выездов на места, что практикуется, например, в Пакистане. Другие методы включают стратегии текущего и итогового контроля, например, экзамены, устные представления и самооценку.

Страны с высоким доходом часто проводят оценки успеваемости при помощи стандартных национальных оценочных рамок и инструментов, как, например, в Соединенных Штатах. Некоторые страны со средним доходом, включая Исламскую Республику Иран и Мексику, проводят онлайновые выпускные экзамены, организуемые автоматически для каждого округа. Другие страны в большей степени полагаются на работающих в классах инструкторов для проведения текущих и итоговых оценок и не осуществляют сбор и анализ данных на систематической основе. Некоторые программы при оценке учебной успеваемости не ограничиваются навыками грамотности в их узком смысле. В рамках программы по борьбе с неграмотностью во Франции осуществляется оценка самостоятельности учащихся, их мотивации, общения в повседневной жизни и когнитивного развития.

Во всех программах распространения навыков грамотности и счета среди взрослых, внесенных в базу данных ЮНЕСКО (общим числом более 200), был предусмотрен тот или иной компонент мониторинга и оценки

ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПОДОТЧЕТНОСТИ С ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ ДАННЫХ ОБ ОБУЧЕНИИ НА ИНДИВИДУАЛЬНОМ УРОВНЕ ОБХОДИТСЯ НЕДЕШЕВО,…

Правительства проявляют все больший интерес к сбору данных об итогах обучения, которых добиваются школы и учащиеся. В принципе, эта информация должна предоставлять руководителям образования на уровнях государства, административных единиц и школ возможность для принятия фактологически обоснованных решений при условии высокого качества этой информации и независимости органов образования от политических интересов.

Результаты итоговых оценок используются на индивидуальном уровне для принятия решений, связанных с поступлением учащихся в учебные заведения и переходом на следующие ступени обучения, а также на институциональном уровне для сравнения эффективности работы школ и поиска путей ее повышения. На системном уровне результаты итоговых оценок могут помочь мониторингу степени соблюдения норм.

Данные об обучении на индивидуальном уровне используются странами по-разному. В Японии, например, акцент делается на национальных экзаменах, что позволяет отследить переход на следующие ступени обучения в данном году, но не дает возможности для сопоставительного анализа обучения на протяжении времени.

Другие страны устанавливают стандарты ожидаемых результатов обучения и организуют проведение оценок для представления соответствующей отчетности. В Англии сложная и всеобъемлющая система итогов обучения основывается на национальных стандартах, подробно разработанном механизме оценки учащихся и системе внешней оценки. Сбор данных используется для подготовки инспекторов к посещению школ, оказания помощи школьным руководителям в постановке задач, выявления учащихся, нуждающихся в дополнительной поддержке, и содействия местным и национальным властям в мониторинге успеваемости в целях обеспечения подотчетности.

Разные страны проводят оценку разных итогов обучения: некоторые сосредоточивают внимание только на языке и математике, другие занимаются более широким кругом дисциплин. Страны также различаются по видам базовой информации о школах и учащихся, которую они собирают для целей контекстуального сопоставительного анализа. В Австралии через веб-сайт My School обеспечивается распространение контекстуальной информации о школах, включая финансовые вопросы, демографическую структуру и преимущества социально-образовательного характера. В Дании агентство по вопросам образования и качества ввело показатель благополучного развития учащихся.

Для систем образования управление информацией об итогах обучения может оказаться проблематичным. Даже странам с высоким доходом приходится прилагать напряженные усилия, чтобы избежать упрощенческой интерпретации

Однако для систем образования управление всей этой информацией может оказаться проблематичным. Даже странам с высоким доходом приходится прилагать напряженные усилия, чтобы избежать упрощенческой интерпретации, путем корректировок с учетом социально-экономической информации о школах и учащихся и данных об их прогрессе на протяжении времени. Страны все шире вводят показатели достигнутых успехов, однако они могут быть недостаточно точными и получаемые на их основе выводы не следует абсолютизировать.

В странах со средним и низким доходом эти проблемы обостряются. Получение информации об итогах обучения, позволяющей провести надежный сопоставительный анализ, обходится недешево, а необходимые инвестиции в создание потенциала могут оказаться непомерными. Зачастую эти страны уделяют больше внимания результатам итоговых экзаменов, чем соблюдению норм. В Иордании, например, национальный экзамен проводится в каждом классе один раз в три года, однако сопоставление результатов оценок на протяжении времени отсутствует, поскольку экзаменационные задания регулярно меняются. Публикуемые доклады в основном состоят из описательных таблиц и не включают анализ, связанный с вопросами политики, а учителя не получают поддержки, которая помогла бы им понять полученные результаты, несмотря на заявленную цель обеспечения педагогической помощи.

…И НЕТ ОДНОЗНАЧНЫХ СВИДЕТЕЛЬСТВ ТОГО, ЧТО ПОДОТЧЕТНОСТЬ НА ОСНОВЕ УСПЕВАЕМОСТИ ПОВЫШАЕТ КАЧЕСТВО ОБРАЗОВАНИЯ

Из 101 системы образования, ставшей предметом обзора, результаты экзаменов публикует 51 система, включая 17, которые используют эти результаты для наказания или поощрения школ и педагогов. Однако результаты экзаменов во многом определяются факторами, не зависящими от школ.

Нет четких свидетельств того, что карательные санкции в отношении школ по результатам экзаменов улучшают обучение: согласно статистическим данным, улучшения, как правило, бывают нулевыми или незначительными. Согласно закону США «Ни один ребенок не будет забыт», школы с низкой успеваемостью могли быть закрыты. Это оказало незначительное позитивное воздействие на успеваемость, увеличило разрыв между успеваемостью чернокожих и белокожих учеников и подвергло учащихся – особенно в школах с низкой успеваемостью – опасности того, что им придется заниматься по сокращенной программе, поскольку школы стали уделять главное внимание экзаменационным дисциплинам.

Система подотчетности на основе успеваемости может вести к тому, что школы будут приспосабливаться к ней негативным образом, пытаясь обойти ее и избежать санкций, что будет препятствовать долгосрочным реформам. Переформирование экзаменационного пула, сокращение программы, преподавание с ориентацией на экзамены и попытки обмана были обнаружены в Австралии, Республике Корее, Чили и других странах, в непропорционально большой степени ущемляя интересы обездоленных школ и учащихся.

Система подотчетности на основе успеваемости может вести к тому, что школы будут приспосабливаться к ней негативным образом, пытаясь обойти ее и избежать санкций, что будет препятствовать долгосрочным реформам

РЫНОЧНАЯ КОНКУРЕНЦИЯ В ОБРАЗОВАНИИ МОЖЕТ УСУГУБЛЯТЬ СОЦИАЛЬНОЕ ОТЧУЖДЕНИЕ

Одним из потенциальных механизмов обеспечения подотчетности является конкуренция. Идея здесь состоит в том, что при наличии у родителей возможности выбирать школу для своих детей школы вынуждены повышать эффективность своей работы, чтобы привлечь учащихся.

Чтобы родители имели возможность выбирать, а рыночные механизмы могли функционировать, информация о школах должна быть широкодоступной и понятной. Системы образования многих стран со средним и высоким доходом обнародуют результаты школьных экзаменов. Однако в более бедных странах потенциальным пользователям такую информацию гораздо сложнее отыскать и понять. Например, в Объединенной Республике Танзания, где распространение интернета ограничено, содержащие ее онлайновые бюллетени просматриваются редко. В Кении 72% родителей не знают, как пользоваться информацией о навыках грамотности и счета.

Некоторые страны со средним и высоким доходом прилагают активные усилия по созданию школьного рынка. За последние 25 лет политика в поддержку выбора школы получила развитие в двух третях стран Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Однако фактические данные заставляют предположить, что политика в поддержку выбора школы в первую очередь отвечает интересам благополучных слоев населения. Родительский выбор зачастую основывается на таких факторах, как демографический состав, что может вести к ограничению разнообразия и росту социально- экономического отчуждения. В Финляндии выбором школы в основном занимаются образованные семьи с хорошей успеваемостью детей. В Сантьяго (Чили) родители первоклассника лишь в одном случае из четырех выбирают из короткого списка школу с самой хорошей успеваемостью, тогда как почти 70% в своем выборе руководствуются соображениями религиозной принадлежности.

Равенству в вопросах выбора школы могут содействовать программы ваучеров, однако их воздействие на образование неоднозначно. Программа Колумбии, ориентированная на кварталы с низким доходом, позволила расширить охват частным школьным обучением и повысить среди получателей ваучеров как успеваемость, так и долю успешно закончивших школу. Однако наличие ваучеров во всеобщем пользовании и предоставление школам возможности для увеличения платы за обучение может усилить неравенство в вопросах доступа, не улучшив успеваемость учащихся. Всеобщая программа ваучеров в Швеции привела к росту сегрегации. Система Чили отличается высоким уровнем стратификации. Ее программа ваучеров поощряет поступление в учебные заведения избранных учащихся с высокой успеваемостью или высокими доходами. Реформы 2008 г., направленные на совершенствование охвата целевой аудитории, к заметному улучшению в вопросах справедливости не привели.

В системах, где школу можно выбирать, родительский выбор зачастую основывается на таких факторах, как демографический состав, что может вести к ограничению разнообразия и росту социально-экономического отчуждения

ОБЩЕСТВЕННОСТЬ МОЖЕТ СОДЕЙСТВОВАТЬ ФОРМИРОВАНИЮ И МОНИТОРИНГУ ПОЛИТИКИ И ПРАКТИКИ ШКОЛЬНОЙ РАБОТЫ

Социальная ответственность общественности может способствовать подотчетности и эффективности работы школ. Общественный мониторинг чаще всего сосредоточен на вопросах инфраструктуры, борьбы с прогулами школьного персонала и финансов, однако воздействие единовременных мероприятий может быть лишено стабильности. В Эфиопии совместные усилия общественности и правительства по сбору данных и расширению диалога с общинами дали положительные результаты. Однако устойчивости таких проектов может угрожать нехватка средств.

Представители общественности принимают участие в управлении на базе школ (УБШ), при котором ответственность и полномочия в сфере принятия решений делегируются на местные уровни. В ряде стран, включая Индонезию и Мексику, УБШ способствовало улучшению показателей успеваемости и посещаемости учащихся. Однако нежелание делить ответственность с общественностью препятствовало усилиям в области УБШ в таких странах, как Гонконг, Китай. В число представителей общественности порой не входят обездоленные группы. Привлечение элиты оказалось проблемой в работе некоторых комитетов по УБШ в Непале.